(Tratto da “L’Ospedale” n.4-2010)
La Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi ha introdotto rispetto alla legislazione in materia (D.L. 358/92 modificato dal D.L. 402/98) alcune novità significative.
L’oggetto dell’intervento normativo, ovvero gli appalti pubblici, interessa le Aziende Sanitarie Pubbliche dal momento che queste indicono gare d’appalto al fine di acquisire beni e servizi.
Infatti, gli acquisti in sanità sono caratterizzati da criticità, difficoltà e situazioni di mercato assolutamente peculiari: basti pensare ai profili di sicurezza, alle norme tecniche specifiche, all’appropriatezza clinica ed in generale alla complessità ed eterogeneicità di alcuni settori , quale ad es. quello biomedicale. Ciò ha portato negli ultimi anni le aziende pubbliche a dotarsi di strumenti (procedure, capitolati, criteri di valutazione ecc.…) che nel rispetto della normativa vigente e attraverso un approccio multidisciplinare consentono loro di effettuare gli acquisti di beni e servizi tenendo conto, sia nella scelta del tipo di gara che nella valutazione, di tutte le peculiarità del caso.
Esternalizzazione dei servizi
Sempre più frequentemente le Aziende Sanitarie ricorrono all’esternalizzazione di alcuni servizi, prima gestiti in modo diretto (es. ristorazione, igiene e sanificazione, lavanolo, etc..). Le forme di affidamento possono variare dal più semplice appalto per singolo servizio fino a forme più complesse ed articolate di Global Service.
Pertanto, suddetti servizi sono oggetto, per quanto concerne le modalità ed i risultati, di una crescente attenzione, sia da parte degli appaltatori, sia da parte delle Ditte appaltanti.
La tendenza ormai acclarata di utilizzare contratti di risultato al posto dei contratti di prestazione, comporta, rispetto al passato, un impegno più oneroso per l’appaltatore e per l’ appaltante, per quanto concerne le prestazioni da erogare.
La direttiva europea del 2004/18 in merito agli appalti di forniture, servizi e lavori, ha introdotto tra l’altro istituti innovativi per il miglioramento della capacità negoziale.
Infatti, in un settore dove il valore dei servizi prestati impatta concretamente e visibilmente sia nelle qualità delle prestazioni, sia nella customer satisfaction del cliente/paziente, la presenza di apposite linee guida ed il rispetto delle stesse sono di fondamentale importanza.
Le aree su cui operare per conciliare domanda ed offerta sono:
– Durata del contratto
– Adeguatezza nel riconoscimento economico in funzione del servizio erogato
– Criteri di selezione tra partner di garanzia e semplici fornitori (dialogo competitivo)
Gli obiettivi da raggiungere sono:
– Migliorare i processi di approviggionamento delle Aziende Sanitarie
– Migliorare la qualità dei beni e servizi acquistati
– Consentire alle Amministrazioni di conseguire un’ottimizzazione della spesa
In particolare, le Aziende sanitarie attraverso l’appalto si propongono di ottenere i seguenti obiettivi fondamentali:
1. acquisire un servizio indispensabile alla funzionalità dell’attività sanitaria, nel rispetto sia delle condizioni igieniche che del patrimonio immobiliare;
2. attività programmata in grado di mantenere il buon stato di conservazione degli immobili e garantirne la funzionalità d’uso;
3. una moderna strumentazione tecnica che possa consentire trasparenza e facile accesso alle informazioni relative alla programmazione ed effettuazione delle attività, al fine di interagire con l’Assuntore per il conseguimento degli standard qualitativi previsti;
4. l’ottimizzazione dei costi del servizio;
5. la possibilità di controllo e monitoraggio del servizio.
L’Ospedale, in altre parole, ha la necessità di affidare ad una Ditta esterna la progettazione e la successiva gestione di un servizio, nei suoi diversi aspetti di carattere operativo, tecnico, procedurale ed esecutivo, in grado di garantire al contempo i livelli igienici e qualitativi attesi e la migliore integrazione del servizio con le attività svolte in ambito ospedaliero, al fine di soddisfare le necessità del cliente interno e dell’utenza esterna.
È infatti, necessario raggiungere adeguati standard di qualità, al fine di selezionare fornitori di prestazioni a carico del Sistema Sanitario che diano un servizio che rispetti i requisiti di qualità e di customer satisfaction.
Tutto ciò è subordinato alla verifica del possesso di determinati requisiti tecnici, organizzativi e qualitativi ed alla verifica dell’attività svolta e dei risultati raggiunti in un’ottica di miglioramento continuo delle prestazioni erogate.
Pianificazione e controllo delle attività di produzione e di erogazione di servizi
L’Azienda Ospedaliera deve pianificare e gestire in condizioni controllate i propri processi di produzione e di erogazione di servizi.
Tali condizioni includono:
a. informazioni che descrivono le caratteristiche del prodotto/servizio
b. procedure e istruzioni di lavoro (ove necessarie)
c. l’utilizzo di apparecchiature idonee
d. la disponibilità e l’utilizzo di dispositivi per monitoraggio e misurazione
e. attività di monitoraggio e misurazione
f. attività per il rilascio e la consegna dei prodotti.
In particolare, è da rilevare che attraverso:
• l’analisi delle attività caratteristiche di ciascun processo;
• la sequenza e le modalità di integrazione di ciascuna attività lungo la filiera produttiva (“catena del valore”);
• la definizione delle funzioni e dei livelli di responsabilità coinvolte;
• la verifica della disponibilità e dell’adeguatezza delle risorse necessarie a garantire l’efficacia di ciascuna attività (risorse umane, livello di qualificazione/abilitazione degli operatori, supporti documentali, apparecchiature, infrastrutture, ambiente di lavoro, etc.) ;
• l’analisi dei rischi per la valutazione della complessità di ogni attività e del grado di criticità della stessa nell’ambito del processo analizzato;
• la definizione di un sistema di indicatori, di processo e/o di risultato;
è possibile avere gli strumenti necessari per:
• mappare la dinamica dei processi, fornendo agli operatori un importante documento di riferimento;
• definire puntualmente le responsabilità;
• definire le necessità di ulteriori supporti di guida (procedure, istruzioni operative, “linee guida”, percorsi diagnostico terapeutici, ecc.);
• individuare quali controlli, monitoraggi e misurazioni siano necessari per garantire l’efficacia del processo, nonché gli strumenti da utilizzare;
• individuare le criticità che saranno oggetto di azioni correttive e preventive;
• definire il piano di addestramento e formazione del personale coinvolto.
Per quanto sopra detto, in un contesto in cui il ricorso all’esternalizzazione dei servizi è sempre più frequente, la stesura di un documento contenente le linee guida per l’erogazione del determinato servizio, rappresenta una sorta di contratto tra committente e assuntore del servizio.
È infatti, di notevole importanza definire un protocollo di gestione del servizio da appaltare, contenente le linee guida per l’attività prevista dal servizio stesso, comprese le procedure di erogazione e controllo.
Sulla base delle suddette linee guida, potrà quindi svilupparsi un capitolato tipo al fine di agevolare le relazioni contrattuali nell’ambito del processo di esternalizzazione dei servizi stessi.
Pertanto, le sopra citate linee guida hanno come obiettivo quello di creare valore, sia per le Aziende Sanitarie che devono gestire e/o esternalizzare i servizi, garantendone un adeguato livello di qualità, sia per le Imprese in appalto che devono erogare i suddetti servizi.
Tutto ciò promuove una partnership tra assuntore e committente, che ha come scopo principale la soddisfazione di tutti gli stakeholder (utente/paziente, amministratori, operatori sanitari etc…).
A tal fine è necessario che in suddetto protocollo siano esplicitati i livelli qualitativi attesi, i livelli soglia e gli indicatori per la valutazione delle prestazioni
L’erogatore del servizio d’altra parte, deve avere comunque, un proprio sistema di controllo di processo per verificare la corretta applicazione della metodologia, delle procedure, delle istruzioni e dei piani di lavoro , nonché delle prescrizioni previste dall’Azienda Sanitaria.
Formazione
Nella stesura di un capitolato di appalto è necessario prevedere che l’assuntore del servizio periodicamente (sarebbe auspicabile annualmente) predisponga apposito piano di formazione, da condividere con l’Azienda Ospedaliera, e preveda anche la valutazione dell’efficacia della stessa sul proprio personale.
Risk Management
Così come più volte menzionato, l’analisi dei rischi è ormai indispensabile, sia da parte dell’Azienda Sanitaria, sia da parte della Ditta in appalto.
Pertanto, è necessario che nel capitolato di appalto sia previsto che il Servizio abbia un programma di risk management.
L’assuntore deve avere cura di programmare la configurazione migliore del servizio rispetto a criteri misurabili e prefissati, identificando il rischio associato a tutte le diverse procedure del servizio erogato nell’ambito ospedaliero ed ai loro attori principali (utenti/pazienti, operatori sanitari, etc…)
Conclusione
L’esternalizzazione dei servizi ha portato alla parcellizzazione delle responsabilità ed alla scarsa diffusione della cultura del “controllo dei risultati” e del “controllo di qualità”, non essendoci più il presidio diretto interno ai processi produttivi.
Tutto ciò ha determinano un incremento dei rischi, con un coseguente impatto negativo sulla qualità delle prestazioni erogate, nonchè sulla customer satisfaction.
Pertanto, soltanto progettando un efficace sistema di controllo e valutazione delle prestazioni dell’Affidatario, si posso contenere e comunque ridurre al minimo i rischi.
In conclusione, l’Azienda Ospedaliera deve essere in condizione di effettuare, in qualsiasi momento e con le modalità che riterrà più opportune, controlli per verificare la corrispondenza del servizio fornito dalla Ditta esterna, a quanto previsto dal capitolato, dal progetto offerto e dal contratto. Infatti, attraverso un buon sistema di controllo è possibile monitorare la qualità dei servizi, nel rispetto degli obiettivi e dei livelli qualitativi richiesti. Il sistema di controllo, deve quindi garantire un monitoraggio completo, in grado di integrare al controllo visivo metodi di misurazione oggettivi.
Anna Maria Longhitano – Direzione Sanitaria Azienda Ospedaliera Cannizzaro, Catania
