Novità negli obblighi di valutazione dei rischi previsti dal D.Lgs. 81/08 e ruolo dell’organo di vigilanza

(tratto da “Hospital & Public Health” n.3, Settembre-dicembre 2009)

Riassunto

Gli articoli 9 e 13 del D.Lgs. 81/08 assegnano alle Aziende Sanitarie Locali (ASL) il compito preminente di vigilare sulle norme relative agli aspetti di sicurezza e igiene del lavoro.

Agli articoli 28 e 29 vengono delineati gli obblighi relativi alla valutazione dei rischi.

Si confermano con il D.Lgs. 81/08 le scelte strategiche ispirate al modello europeo, già contenute nel Titolo I del D.Lgs. 626/94.

Il documento di valutazione dei rischi va predisposto con le integrazioni riguardanti la salute e la sicurezza dei lavoratori, con riferimento anche ai rischi collegati allo stress da lavoro, alle differenze di genere, all’età ed alla provenienza da altri paesi.

Si conferma l’autonomia del datore di lavoro di poter scegliere il modello di valutazione dei rischi e gli strumenti di modulazione giudicati più adatti a valutare correttamente la propria realtà aziendale.

Questo impianto concorre al conseguimento del rispetto dei principi contenuti nelle fonti primarie dell’ordinamento legislativo italiano, con obbligo dell’imprenditore di applicare nei luoghi di lavoro il principio della “massima sicurezza tecnica, organizzativa e procedurale fattibile”.

La relazione affronta le novità anche sotto il profilo dei compiti dell’organo di vigilanza: a fronte di situazioni con diverso grado d’applicazione della norma, l’approccio modulerà le azioni conseguenti. In caso d’inadempienza si procederà richiedendo alle Aziende la regolarizzazione mediante Verbale di contravvenzione con prescrizione. Nella situazione di bassa qualità proponendo obiettivi di miglioramento. Infine le situazioni di buona – ottima qualità saranno gratificate, diffuse come esemplari e incluse in sistemi premianti.

Parole chiave: valutazione dei rischi, organo di vigilanza, decreto correttivo al D.Lgs. 81/08

Bibliografia

(1) CONFERENZA DEI PRESIDENTI DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME – SICUREZZA E SALUTE NEI LUOGHI DI LAVORO – Linee guida per l’applicazione del Decreto Legislativo n° 626/94 – D O C U M E N T O   N°1 – LINEE GUIDA SU TITOLO I – LA VALUTAZIONE PER IL CONTROLLO DEI RISCHI; Regione Emilia – Romagna Azienda USL di Ravenna – Seconda Edizione – aprile 1999

(2) LINEE GUIDA CEE per effettuare la valutazione dei rischi. DG V CEE. III SEZIONE

Orientamenti CEE riguardo alla valutazione dei rischi sul lavoro

(3) FEDERLOMBARDIA: INFORMAZIONI PER LE INDUSTRIE – D.Lgs. 626/94 – Proposta metodologica per la valutazione dei rischi corredata da strumenti operativi; Schede bibliografiche –Supplemento al n. 31, 8 settembre 1995

(4) Regione Lombardia – Direzione Generale Sanità – Indirizzi per la redazione del documento di valutazione dei rischi (ex art. 4 del D.Lgs. 626/94), documento approvato dal Comitato Tecnico Scientifico del Progetto Obiettivo Prevenzione e Sicurezza nei luoghi di lavoro nella riunione del 16 luglio 2004

(6) Vestrucci Paolo, Nuovo decreto, vecchia sicurezza in n. 4 Quaderni Flash, aprile 2008, bimestrale di informazione e cultura dell’Associazione culturale Lavoro e Prevenzione.

(7) Dossier Ambiente n. 80 IV Trimestre 2007 “La valutazione di tutti i rischi, dal D.Lgs. 626/94 al D.Lgs. 81/08” – Guida Tecnico Gestionale – Associazione Ambiente e Lavoro

Il sistema istituzionale in materia di vigilanza sull’applicazione delle norme relative agli aspetti di sicurezza e igiene del lavoro è stato rivisto nel Capo II del Titolo I del D.Lgs. 81/08 che rappresenta, a far data dal 15/05/2008, la normativa unica di riferimento nella materia.

Negli articoli 9 e 13 di questo decreto si esegue una ricognizione delle competenze e si conferma, in larga parte, il precedente assetto per le attività di vigilanza e controllo, assegnando alle Aziende Sanitarie Locali (ASL) il compito preminente di vigilare sulle norme relative agli aspetti di sicurezza e igiene del lavoro.

Si ritengono positive le scelte strategiche che sostengono il modello europeo:

1. Potenziamento del ruolo delle imprese attraverso la responsabilizzazione del datore di lavoro, la sussidiarietà e la massima condivisione dei programmi tra datore di lavoro e lavoratore. Si assume che la sicurezza è il risultato di un processo di miglioramento continuo, fondato sulla  condivisione di tutti i soggetti che operano nell’azienda, con un superamento della relazione conflittuale tra sicurezza e produttività.

2. Assegnazione agli organi della vigilanza di un compito di regolazione. Il Sistema Pubblico si relaziona con il Sistema delle imprese, esercitando una funzione di facilitazione, nella logica di sostenere e sviluppare le competenze delle imprese.

3. Si condividono le scelte per il miglioramento basate sul convincimento, assumendo che gli obiettivi della pianificazione aziendale si realizzano nel tempo, in più fasi, con livelli di sicurezza continuamente perfettibili.

4. Si condivide l’approccio alla semplificazione, fondato sul presupposto di favorire la libera iniziativa economica secondo l’assunto che è legittimo non solo quello che è permesso, ma soprattutto quello che non è proibito.

Si ritiene che il D.Lgs. 81/08, nel testo attualmente in vigore, possa essere ulteriormente migliorato con il decreto legislativo di correzione attualmente in discussione, che, come noto, ha l’obiettivo di pervenire alla disciplina definitiva in materia di sicurezza del lavoro entro il 16 agosto 2009, data di scadenza della delega al Governo per l’adozione di disposizioni integrative o di modifica dello stesso D.Lgs. 81/08 (ex art. 1, c. 6 della legge 3 agosto 2007, n. 123).

La revisione in corso offre spunti di riflessione su strategie e modelli di prevenzione, sui ruoli e l’operatività per tutti i soggetti, pubblici e privati, coinvolti negli obiettivi di sicurezza nelle aziende.

Per le aziende, si è tratta di attivare un sistema di gestione, diretto dal datore di lavoro, che include, tra gli obiettivi aziendali, anche quello della sicurezza, in una prospettiva temporale di lungo termine.

Dalla pianificazione il datore ricava obiettivi specifici di miglioramento, da realizzare nel corto e medio termine, per i quali assegnare ed organizzare risorse concrete.

Il sistema della sicurezza in un’azienda si fonda sulla definizione degli elementi costitutivi propri della pianificazione: si stabiliscono il chi fa le cose, il come si fanno, e gli obiettivi generali e specifici.

La pianificazione risulta efficace se si assumono i seguenti punti di forza:

–                      la gestione della prevenzione è basata su un processo che assicura l’integrazione degli obiettivi produttivi con quelli  della sicurezza;

–                      la gestione della sicurezza richiede la partecipazione di tutti i lavoratori, ed in particolare del loro rappresentante quale segmento imprescindibile per il funzionamento del sistema stesso;

–                      la sicurezza rappresenta un valore, pertanto rappresenta un obiettivo etico per l’azienda; ma è anche un obiettivo che consente di migliorare la efficacia e la produttività di un’azienda, con ricadute positive in termini economici e produttivi.

I punti critici per le aziende e l’organo di vigilanza, legati al potenziamento di questo nuovo approccio, sono i seguenti.

1. Da un sistema di regole centrali ad un sistema di regole locali

Il nuovo orientamento determina che gli interventi necessari per il controllo dei rischi lavorativi non sono più solamente il prodotto dell’obbligo del datore di rispettare il dettato legislativo, centralmente e gerarchicamente definito, ma che i miglioramenti s’inseriscono sempre più in una progettazione aziendale propria, locale ed auto diretta. Si passa da un sistema di regole dettato centralmente, in modo univoco e puntuale, ad un sistema di definizione di regole decentrato, diffuso e consegnato a più soggetti.

Per l’organo di vigilanza questo determina la difficoltà di dover giudicare una pluralità di azioni, con legittimità da parte dei datori di lavoro di agire autonomamente, con una modalità e strategie proprie, sul loro specifico problema.

Il cambiamento delle condizioni di lavoro, gestito attraverso una pianificazione, impone ai datori di lavoro di esprimere delle politiche e di indicare gli scopi e gli obiettivi migliorativi aspettati dall’applicazione del piano stesso; questi risultati attesi diventano un vero obbligo, ed il loro raggiungimento misurerà l’adeguatezza, la coerenza e la conformità dei comportamenti adottati dai datori anche sotto il profilo di ciò che è esigibile da parte dell’organo di vigilanza.

1. Gli obiettivi della pianificazione aziendale si realizzano nel tempo, in più fasi, con livelli di sicurezza continuamente perfettibili

La pianificazione indica obiettivi che possono essere raggiunti in tempi diversi, autonomamente determinati dagli stessi datori di lavoro che destinano alla loro realizzazione investimenti.

Gli obiettivi della pianificazione si inseriscono in un processo di miglioramento continuo. Quanto raggiunto in un dato momento può essere sempre ulteriormente migliorato dopo aver accumulato le risorse necessarie per un nuovo intervento.

1. Il ruolo dell’organo di vigilanza

Si chiede di riorientare la programmazione dei Servizi di Prevenzione e Sicurezza negli Ambienti di Lavoro (SPSAL), sulla base di questi presupposti:

• curare l’avvenuta applicazione del percorso: valutazione dei rischi> crono – programma degli interventi> verifiche interne> riprogrammazione;
• la funzione di prevenzione non è più esclusiva degli SPSAL, ma è una competenza diffusa che si sviluppa attraverso l’integrazione delle azioni della vigilanza con le azioni di tanti altri soggetti attivi nella materia; questa nuova funzione di prevenzione richiede di incrementare la capacità di governance della rete da parte degli SPSAL;
• le figure aziendali (datori di lavoro, RSPP, RLS, lavoratori, consulenti), le forze sociali (Associazioni sindacali e datoriali) e le altre Istituzioni sono interlocutori obbligati in questa rete di alleanze.

La valutazione dei rischi e il documento

Agli articoli 28 e 29 vengono delineati gli obblighi relativi alla valutazione dei rischi e della stesura del documento che, a far data dal 16 maggio 2009, va predisposto con le integrazioni riguardanti la salute e la sicurezza dei lavoratori, con riferimento anche ai rischi collegati allo stress da lavoro, alle differenze di genere, all’età, alla provenienza da altri paesi.

Si conferma l’autonomia del datore di lavoro di poter scegliere il modello di valutazione e gli strumenti di modulazione giudicati più adatti a valutare correttamente la propria realtà aziendale. Si segnala che la mancata esplicitazione dei criteri (lett. a dell’art. 28), così come l’assenza nel documento degli elementi  di cui alle lett. b) d) ed f) è sanzionata.

Il processo di valutazione dei rischi rappresenta il programma condiviso, il progetto con cui l’azienda gestisce la sicurezza, in un approccio normativo, meno puntuale sotto il profilo delle prescrizioni e del dettaglio normativo, ma che chiede alle aziende, e ne misura la performance, di realizzare obiettivi nel tempo sempre più perfettibili.

Il processo di valutazione deve perciò rispondere, per essere efficiente ed efficace, alla metodologia generale impiegata per qualunque progettazione, ovvero indicare il contenuto dell’ azione (l’oggetto o il bersaglio del progetto), le finalità, i criteri e metodi impiegati e le responsabilità.

Di seguito alcune prime puntualizzazioni, prodotte da una prima riflessione che ha coinvolto sul punto alcuni operatori degli SPSAL lombardi.

1. Non si ritiene necessario rifare il documento di valutazione dei rischi (DVR), ma è sufficiente integrare quanto già presente in azienda con le novità previste dal nuovo decreto. Oltre agli obblighi di integrazione del DVR, sono entrati in vigore, a partire dal 1 gennaio 2009, anche gli obblighi connessi e derivati dalla valutazione per la parte riferita ai nuovi rischi (es. obbligo di informazione e formazione sui nuovi rischi, sorveglianza sanitaria determinata dai nuovi rischi, ecc.) e ai nuovi contenuti (procedure per l’attuazione delle misure, mansioni con particolari rischi specifici, ecc.).
2. Il DVR deve avere data certa – art. 28 comma 2. In attesa delle scelte che saranno contenute nel dispositivo di correzione del D.Lgs. 81/08, si ritiene sufficiente che la data venga riportata nel documento sottoscritto dal datore di lavoro e dalle altre figure che obbligatoriamente partecipano alla definizione dello strumento, senza l’adozione delle procedure previste dal Codice Civile per garantire la “data certa”. Tale scelta si giustifica considerando che il DVR è un documento dinamico, difficilmente gestibile con procedure rigide.
3. Si segnalano l’art. 18 lett. o) e art. 50 c. 4 che prevedono l’obbligo di consegna del DVR al RLS. Sul punto il Ministero del Lavoro, in risposta ad uno specifico interpello (n. 52/2008 del 19 dicembre 2008), ha fornito alcune precisazioni in merito alle modalità di consegna al rappresentante dei lavoratori per la sicurezza del documento di valutazione dei rischi stabilendo che “l’adempimento all’obbligo di legge è comunque garantito mediante consegna dello stesso su supporto informatico, anche se utilizzabile solo su terminale video messo a disposizione del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza…”.

1. L’art. 29 c. 1 prevede l’obbligo per il datore di lavoro di elaborare il DVR in collaborazione con il RSPP e il MC. In particolare la collaborazione con il MC, art. 25 c.1 lett. b, evidenzia la necessità di una coerenza tra la valutazione dei rischi e i protocolli sanitari.

A fronte di situazioni con diverso grado d’applicazione della norma, l’approccio dell’’organo di vigilanza valuterà:

• le situazioni di inadempienza per assenza totale di applicazione della normativa (es.: mancanza del documento di valutazione); 
• le situazioni d’inadempienza per incompletezza o inadeguatezza nell’applicazione della normativa (es.: procedimenti di valutazione o documenti incompleti o inadeguati);
• le situazioni d’applicazione della normativa con bassa qualità e bassa efficacia del prodotto ottenuto;   
• le situazioni d’applicazione della normativa con buona/alta qualità del prodotto ottenuto. 

Nelle situazioni di inadempienza si procederà richiedendo all’Azienda la regolarizzazione mediante Verbale di contravvenzione con prescrizione. Nelle situazione di bassa qualità proponendo all’Azienda degli obiettivi di miglioramento. Infine le situazioni di buona – ottima qualità saranno gratificate, diffuse come esemplari e incluse in sistemi premianti.

Gianni Saretto

Dirigente Medico Unità Organizzativa Prevenzione – Direzione Generale Sanità Regione Lombardia