Il 20 giugno è stata presentata alla Camera dei Deputati la proposta di legge “Disposizioni in materia di servizi, anche integrati, di gestione degli immobili e disciplina delle gare di appalto ad essi relative”. E’ dunque approdata in Parlamento la proposta di legge-quadro su cui da diverso tempo stava lavorando Anip-Fise, su iniziativa del suo presidente Lorenzo Mattioli, che come ricorderanno i più attenti aveva riscosso approvazione e plausi trasversali in Italia e in Europa. Lo dimostra anche il fatto che i relatori siano bipartisan, anche se si nota una netta prevalenza dell’area Pd: Dario Ginefra (Pd), Ignazio Abrignani (Fi), Salvatore Capone (Pd), Gian Mario Fragomeli (Pd), Daniela Gasparini (Pd), Giampiero Giulietti (Pd), Gero Grassi (Pd), Alberto Losacco (Pd), Anna Margherita Miotto (Pd), Elio Massimo Palmizio (Fi), Fabio Porta (Pd). L’occasione per presentare il progetto al pubblico sarà il 21 luglio, a Roma, quando si terrà l’assemblea annuale di Anip. L’assemblea pubblica inizierà alle ore 12 e vi parteciperanno imprenditori, stakeholder del settore e qualificati esponenti istituzionali. Saranno presenti i primi firmatari Dario Ginefra e Ignazio Abbrignani, con il Sottosegretario al Ministero del Lavoro – Luigi Bobba e l’AD di Consip Domenico Casalino.
Le premesse
Le circostanze che hanno portato alla formulazione della proposta si possono così sintetizzare: parliamo di un settore in crescita, a fronte del considerevole calo di altri mercati (nel testo si fa l’esempio delle costruzioni, in calo da oltre 6 anni); aumenta anche il numero dei bandi pubblici che rientrano in questa categoria (crescita del 51% dal 2007 al 2001), e aumenta anche il valore dei bandi stessi (da 24 mld nel 2007 a 38 nel 2011): un dato che spicca ancor più se confrontato al declino del mercato dei lavori pubblici, che nello stesso periodo ha visto un calo del 45% dei bandi e del 34% degli importi a base d’asta. “Il comparto dei servizi di gestione degli immobili è composto da alcuni grandi operatori insieme a migliaia di piccole e medie imprese, tutti fornitori di servizi all’industria e alla pubblica amministrazione” si legge nella premessa di quello che si annuncia come uno dei più importanti interventi normativi riguardanti il settore. Sempre la premessa si concentra sull’importanza del settore nell’economia nazionale e sul suo impatto occupazionale: si stima che, nel suo complesso, il mercato del facility management nel nostro paese superi i 130 miliardi di euro, con una previsione di occupati intorno ai 2,5 milioni di addetti. L’Avcp, Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici, ora soppressa, ha stimato che per ogni miliardo di investimento nel settore degli appalti pubblici si creino dagli 11.700 ai 15.600 posti di lavoro. Un dato che cresce se ci riferiamo, nello specifico, agli appalti di servizi, in cui pesa meno l’investimento in beni strumentali. La premessa lamenta poi che, a fronte di una tale importanza e potenzialità del settore, ad oggi in Italia manchi ancora una regolamentazione specifica, e spiega dunque come il progetto di legge (tecnicamente “proposta”, visto che viene da membri del Parlamento) miri a colmare le lacune normative esistenti, a partire da una definizione condivisa di termini come “facility”, “facility management”, “global service” e “city global” (facility management urbano, in sostanza la gestione integrata dei servizi di supporto per il funzionamento, la fruizione e la valorizzazione dei beni urbani) e una corretta individuazione di figure come “committente” (distinto tra pubblico e privato), “assuntore” e “fornitore”. Si punta inoltre a qualificare il settore attraverso l’innovazione, definire la “carta d’identità” delle imprese operanti nel comparto, dare risposta alle sempre maggiori richieste di esternalizzazione dei servizi sia nel pubblico sia nel privato.
Lo schema e le finalità del documento
La proposta si compone di 14 articoli ripartiti in 4 capi: finalità e ambito di applicazione (artt. 1-3), misure di accesso al credito (4), appalti pubblici (5-11), tutela dell’occupazione e corsi professionali di studio e specializzazione (12-14). Un cenno va fatto infine agli ultimi articoli, che rispondono a un’esigenza formativa ormai sentita a livello europeo. Ed ecco le finalità: favorire la maggiore liberalizzazione dei servizi di gestione degli immobili; razionalizzare le procedure ad evidenza pubblica secondo principi di riduzione dei costi e di semplificazione delle pratiche amministrative; favorire lo sviluppo di occupazione regolare e contrastare il lavoro nero; tutelare le imprese nelle ipotesi di ritardo nei pagamenti dei corrispettivi; favorire l’ordinato sviluppo del settore.
Diversi i temi toccati, tutti di grande rilievo
La proposta tocca diversi temi di natura definitoria, tecnica, creditizia, sindacale, formativa. Sotto il profilo delle definizioni spicca l’introduzione del concetto di “city global”, ad indicare il facility management urbano, cioè la gestione integrata dei servizi di supporto per il funzionamento, la fruizione e la valorizzazione dei beni urbani: una definizione in cui rientrerebbero, dunque, anche i servizi ecologici. Il testo entra in alcune questioni-chiave: ritardo dei pagamenti, responsabilità solidale (cercando di uniformare la normativa vigente che, come ben sappiamo, è frutto di un lungo e spesso contraddittorio iter di successivi aggiustamenti), e inoltre fornisce indicazioni circa gli elementi che la stazione appaltante deve considerare per valutare l’offerta.
Nuove e più chiare definizioni
Dopo le finalità (art. 2) e le definizioni (art. 2, con ben 19 definizioni, lettere a-u), l’articolo 3 disciplina dettagliatamente l’ambito di applicazione soggettivo e oggettivo della proposta. La legge si applica alle imprese del settore dei servizi di facility, facility management, global service, city global, ai subappaltatori di queste ultime, nonché ai committenti dei medesimi servizi.
Seguono poi (lettere a-s) i vari ambiti applicativi, che è il caso di dettagliare per comprendere la vastità dei sevizi oggetto della proposta di revisione legislativa (che riprendono e addirittura ampliano gli ambiti applicativi del Ccnl “Multiservizi”): manutenzione straordinaria di immobili e impianti; conduzione e manutenzione di impianti di riscaldamento e raffrescamento; progettazione e realizzazione di interventi di riqualificazione e di interventi manutentivi volti anche alla razionalizzazione, al risparmio, all’efficientamento energetico; pulizia interna, pulizia e manutenzione di aree verdi e raccolta di rifiuti relativi a immobili e complessi immobiliari; derattizzazione e disinfestazione; portierato e reception, vigilanza e sicurezza nonché prevenzione antincendio; gestione servizi di mensa, ristorazione aziendale e asilo aziendale; gestione reti telefoniche e telematiche, gestione di server e di call-center nonché gestione delle utenze; logistica; censimento di immobili finalizzato alla gestione di proprietà immobiliari e di sistemi, anche informativi e informatici; guardaroba e lavanolo; illuminazione; sicurezza, quali antincendio, vigilanza non armata, segnaletica, divisori; facchinaggio; pianificazione e gestione strategica dello spazio, quali movimentazione interna ed esterna, selezione e sostituzione di mobili, macchinari e apparecchiature; fornitura di indumenti da lavoro; gestione di servizi generali, quali ricezione e smistamento della posta, parco auto, trasporto e altri servizi generali.
Il capo III sugli appalti pubblici: proposte modifiche al Codice del 2006 e all’allegato P del Regolamento 207/10
Particolare attenzione (capo II, art. 4) è riservata alle misure di accesso al credito. Ma cuore del documento è il capo III, relativo agli appalti pubblici, che propone di modificare alcune parti del “codice degli appalti” (163/2006) e del regolamento 207/2010. A quest’ultimo proposito, all’articolo 6 la proposta entra nel vivo dei servizi di facility e global service. Tra i punti-chiave la rimodulazione della formula prevista dal regolamento 207/2010 per la determinazione del coefficiente riferito all’elemento prezzo. In particolare si prevede una modifica al controverso allegato P del Regolamento per i servizi di facility management, global service e city global. Al comma 1 si definisce il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ribadendo che le stazioni appaltanti, per la determinazione di tale offerta, dovranno prendere in considerazione caratteristiche qualitative e prezzo. Al comma due si specifica che le stazioni appaltanti potranno scegliere il criterio del prezzo più basso solo adducendo adeguata motivazione nella documentazione di gara o nel provvedimento di indizione della gara. Il comma 3 definisce con più precisione i requisiti tecnici del servizio, mentre il successivo comma 4 precisa che le stazioni appaltanti potranno attribuire ai requisiti tecnici un fattore ponderale compreso tra 70 e 80, e al prezzo tra 20 e 30, con somma tra i due, naturalmente, pari a 100. Sempre finalizzato a garantire la coerenza tra punteggi economici e tecnici è l’articolo 5, che fornisce indicazioni per la determinazione del valore-soglia, cioè la media aritmetica delle offerte sulla base della quale (art. 6) scartare quella di valore più alto e quella più bassa. Ma è dall’art. 9 che arriva l’indicazione più innovativa: infatti vi si prevede che entro un mese dall’ (eventuale) entrata in vigore della legge, il Governo si impegni a rimodulare il controverso art. P del regolamento 207/10, punto II, lettera b che, come si ricorderà, è ritenuto eccessivamente premiante per il fattore prezzo e rappresenta di fatto un ritorno al massimo ribasso. Interessante, all’art. 7, il riferimento al “dialogo competitivo” (con aggiunte all’art. 58 del Codice appalti) e, all’art. 8, la modifica ai criteri di individuazione delle offerte anormalmente basse. Ma si parla anche di subappalti e subcontratti (art. 9, che aggiunge un comma all’art. 118 Codice appalti), di Durc (regolarità contributiva) e di adeguamento dei prezzi per tutti quei settori ad alta incidenza dei costi di manodopera. Con l’articolo 12 si entra in una spinosa questione sindacale, il famoso nodo dell’articolo dell’articolo 4 del Ccnl “Multiservizi”. Infine meritano una menzione anche gli ultimi articoli, dedicati specificamente alla formazione (art. 14). Facendo seguito a un’esigenza molto sentita a livello europeo si propone, da parte del Miur, un adeguamento dell’offerta formativa che tenga conto dell’importanza del settore.
Una proposta snella, verso la semplificazione
Per la sua snellezza la proposta, a una prima lettura, pare muoversi nella scia (ma è ancora presto per entrare in questi dettagli) della volontà semplificatoria espressa dal presente esecutivo, che ha recentemente manifestato l’intenzione di snellire, e non poco, il regolamento degli appalti pubblici (si parla di 200 articoli in luogo degli attuali 600). Nonostante la struttura apparentemente semplice (14 articoli, alcuni dei quali piuttosto brevi, e pochi commi), colpisce però l’impressionante mole di attività accorpate dalla proposta di legge, che potrebbe porre non pochi problemi di natura tecnica e applicativa. Non si deve poi dimenticare che siamo in clima di recepimento delle nuove Direttive europee su appalti e concessioni, che non potranno certo essere ignorate dal legislatore che intervenga su un campo tanto complesso.
