Come è noto, l’entrata in vigore del nuovo Codice degli Appalti (50/2016) si perfezionerà via via con l’emanazione di provvedimenti di “soft law” come le “linee guida Anac”, declinate settore per settore. Si tratta di provvedimenti attuativi importantissimi, perché da essi dipenderà l’efficienza e il corretto funzionamento dell’intero sistema. In quest’ottica l’autorità Nazionale Anticorruzione, lo scorso 2 maggio, aveva promosso una consultazione dai tempi ristrettissimi (i soggetti interessati avevano a disposizione fino al 16 maggio) in cui si chiedeva di fornire un’opinione sugli argomenti al centro dei primi 7 atti di indirizzo dell’Anac. Fra i temi individuati il più interessante per il settore delle imprese di pulizia/ servizi integrati/ multiservizi è quello dell’Offerta economicamente più vantaggiosa, che il nuovo Codice rende obbligatorio nelle gare pubbliche per i settori ad alta intensità di manodopera. Ricordiamo che il nostro settore sotto questo aspetto va ben oltre quel 50% che rappresenta generalmente la soglia oltre la quale si attribuisce a un comparto l’appellativo di “labour intensive”, poiché per le imprese di pulizia/ servizi integrati/ multiservizi l’incidenza della manodopera arriva a superare l’85-90%.
E qui veniamo al cuore del problema: infatti se da un lato il nuovo Codice ha recepito le istanze dell’Europa garantendo il ricorso all’OE+V per tutti i servizi ad alta intensità di manodopera, è anche vero che, contemporaneamente, continua a rimanere in vita il discusso “allegato p” del Regolamento Dpr 207/2010, che di fatto presenta un massimo ribasso “travestito” da offerta economicamente più vantaggiosa, disinnescando la ratio del Codice. E così -come di fatto è avvenuto fino ad ora- le stazioni appaltanti potrebbero benissimo indire una gara secondo l’Offerta più vantaggiosa in cui il criterio del prezzo più basso è talmente privilegiato da risultare sempre decisivo. Il che delineerebbe il solito scenario gattopardesco, in cui tutto cambia affinché non cambi nulla. Proprio in merito a questo, in sede di consultazione Anac, si è levata la voce di Patrimoni PA net, che ha partecipato attivamente al processo di riforma della materia dei contratti. Ed ecco cosa si legge nel documento:
Le osservazioni
Si sottopongono all’attenzione dell’ANAC delle brevi riflessioni su alcune delle Linee guida poste in consultazione.
Linea guida ANAC “Offerta economicamente più vantaggiosa”
Per quanto concerne la Linea guida in questione, si rimanda integralmente, per quanto attiene ai suggerimenti di natura prevalentemente tecnico-matematica, alle “Linee Guida OE+V” (Patrimoni PA net Quaderno di Lavoro n. 3/2015), scaricabile al link: http://patrimonipanet.forumpa.it/story/117847/offerta-economicamente-piu-vantaggiosa-arrivano-le-linee-guida-di-patrimoni-pa-net
Tale documento, pur se elaborato con specifico riferimento agli affidamenti di servizi di Facility Management, contiene una ricognizione analitica dei vari metodi utilizzabili per la valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nonché delle criticità dagli stessi presentate.
A questo riguardo, si segnala in via prioritaria che le Linee guida ANAC in consultazione sostanzialmente ribadiscono l’utilizzabilità delle formule descritte nell’Allegato P al Regolamento attuativo del vecchio Codice appalti, delle quali si era da più parti segnalata l’assoluta inadeguatezza e la grave criticità, in particolare per gli affidamenti ad alto impatto di manodopera, atteso che si tratta di formule che hanno l’effetto di spingere eccessivamente la competizione verso elemento prezzo, in antitesi con lo spirito che ha animato la scelta di imporre per determinate tipologie di appalti obbligatoriamente il ricorso al rapporto qualità/prezzo e di consigliarlo per tutte le altre tipologie.
In buona sostanza, l’applicazione di tali formule conduce ad una elusione dell’affidamento sulla base del rapporto qualità/prezzo (affidamento al prezzo più basso “mascherato” da offerta economicamente più vantaggiosa.
Per ovviare al fatto che tutti i metodi usualmente impiegati nella valutazione delle offerte (e in particolare quelli menzionati dalla normativa previgente e richiamati sostanzialmente dalle Linee guida ANAC) di fatto non misurano la qualità assoluta o la convenienza assoluta, ma la convenienza o qualità relativa di un’offerta rispetto alle altre offerte concorrenti è opportuno che:
– le stazioni appaltanti indichino chiaramente nei documenti di gara, in particolare per gli elementi di natura qualitativa, quali sono le prestazioni minime che le offerte devono garantire per essere ritenute congrue; in questo modo, le offerte che non rispondono alle caratteristiche minime prestazionali sufficienti, a giudizio della stazione appaltante, non verranno prese in considerazione e, conseguentemente, si limiterà il rischio di un appiattimento verso il basso del livello qualitativo delle offerte tecniche;
– le stazioni appaltanti articolino gli elementi di valutazione qualitativa in modo sufficientemente analitico, così che venga limitato il rischio che un’offerta non eccellente sotto ogni aspetto possa ottenere il massimo del punteggio tecnico attribuibile e ne risultino alterati i risultati complessivi della valutazione; in generale, quando i criteri di valutazione del merito tecnico sono più di uno, articolati a propria volta in sub criteri, non accade frequentemente che un’offerta risulti vincente rispetto a tutti gli elementi considerati, a meno che non sia realmente eccellente in tutto e, conseguentemente, l’attribuzione del punteggio al merito tecnico risulterà più rappresentativa delle effettive qualità di ciascuna offerta; al contrario, se il merito tecnico venisse assegnato sulla base di un unico criterio, l’offerta che complessivamente venisse giudicata migliore si attribuirebbe comunque l’intero punteggio, con conseguente impossibilità di far emergere tutte le sfumature qualitative;
– atteso che di norma il punteggio tecnico viene articolato in più sub criteri, mentre il punteggio di tipo economico viene attribuito sulla base del solo elemento prezzo, l’offerta che offre il prezzo più conveniente otterrà il massimo punteggio disponibile per la componente economica anche laddove il prezzo offerto in termini assoluti non risulti particolarmente conveniente; pertanto si tenga conto di ciò nell’attribuire i pesi ponderali agli elementi di tipo economico rispetto a quelli di tipo tecnico, in quanto il punteggio tecnico complessivamente disponibile – nonostante la riparametrazione che opererà su singolo sub criterio ma non sul complesso del punteggio tecnico – verrà presumibilmente distribuito tra più offerte (ciascuna delle quali potrà risultare migliore con riferimento ad uno specifico sub criterio) mentre l’offerta che abbia proposto il prezzo – in termini relativi – più conveniente si vedrà comunque attribuito l’intero punteggio economico; effetti ulteriori di incentivazione della competizione esclusivamente sulla base economica si determineranno nel caso in cui le formule prescelte per l’attribuzione dei punteggi all’elemento prezzo determinino una variazione significativa di punteggio a fronte di differenze poco significative di prezzo (come avviene nel caso di applicazione del metodo descritto dalla Linea Guida ANAC dell’interpolazione lineare); il punto fondamentale ai fini della competizione, difatti, sono le differenze tra i punteggi attribuiti; un vantaggio dei metodi a punteggio assoluto è che essi consentono alla stazione appaltante di definire le differenze di punteggio associate a differenze di prezzo offerto il che consente, a sua volta, di determinare correttamente il peso dei diversi criteri tecnici in rapporto al loro valore economico;
– non siano comunque fissati criteri di aggiudicazione che, nella sostanza, finiscano per rendere totalmente ininfluente l’offerta economica o quella tecnica;
– sia valutata l’opportunità di stabilire, in particolare per gli elementi di natura tecnica, dei punteggi soglia, al di sotto dei quali l’offerta viene considerata non congrua e non viene presa in considerazione; la fissazione di una soglia minima di punteggio tecnico (che deve comunque essere fissata tenendo conto di quanto detto sopra e, cioè, che in presenza di più sub-elementi di tipo tecnico difficilmente il punteggio complessivo risulterà attribuito ad una sola offerta) limita il rischio di aggiudicazione della gara a concorrenti che offrono livelli qualitativi bassi, competendo solo sul prezzo; tuttavia, in assenza di un efficace controllo in sede esecutiva delle prestazioni, vi è sempre il rischio di competizione “virtuale” ovvero di promessa di livelli qualitativi irrealistici finalizzata al solo ottenimento di un risultato utile nella fase di selezione del contraente.
Si segnala che, al fine di evitare l’incentivazione della competizione sul prezzo anche nel caso di utilizzo del metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa (e dunque necessariamente nel caso in cui ci si trovi di fronte ad affidamenti come quelli relativi a servizi ad alto impatto della manodopera) è indispensabile l’adozione di formule che riducano o quanto meno non esasperino la distanza tra i punteggi attribuiti all’elemento economico in caso di offerte oggettivamente non distanti in termini di importo assoluto. Peraltro, le distorsioni predette determinano anche la violazione del criterio di proporzionalità che deve caratterizzare l’assegnazione dei punteggi anche relativi al prezzo.
Al fine di correggere gli effetti distorsivi dell’interpolazione lineare (che dovrebbe essere decisamente sconsigliata, se non del tutto vietata nel caso di appalti labour intensive proprio per l’effetto sostanzialmente elusivo del criterio obbligatoriamente indicato dal Legislatore che il predetto metodo determina), e per superare definitivamente anche le formule correttive del metodo dell’interpolazione bilineare inserite nel vecchio Allegato P (che comunque non risultano risolutive) potrebbero impiegarsi metodi quali quello della proporzionalità inversa che opera mettendo a confronto gli importi offerti dai singoli concorrenti o il metodo dell’interpolazione bilineare con taglio delle ali nel calcolo della media che, evitando di considerare le offerte che presentino il maggiore e il minore ribasso, consente di evitare l’attribuzione di un peso eccessivo all’elemento prezzo, pur salvaguardando le esigenze della pubblica amministrazione di garantirsi la prestazione di servizi a prezzi congrui.”
