Sin dal “libro verde” della Commissione, diffuso nel gennaio 2011 l’Europa ha indicato nel “lavoro”, nel “capitale umano”, uno dei pilastri su cui “costruire” la riforma degli appalti pubblici che avrebbe avuto vita con le direttive del 2014 e, per quanto riguarda il nostro mercato interno, con il codice approvato con il d.lgs. 50/2016. In effetti, accanto all’“Ambiente” e al “Sociale”, il Lavoro (le maiuscole non sono casuali) è il nuovo orizzonte “culturale” cui è chiamata l’azione pubblica, anche nell’acquisto di beni e servizi.
Come sono cambiate le regole delle gare pubbliche
Se si osserva l’evoluzione delle regole sulle gare pubbliche negli ultimi decenni, ci si accorge infatti di come si sia passati dall’acquisto al prezzo più basso, a quello che combina il prezzo alla qualità (la nota “offerta economicamente più vantaggiosa”, con la qualità sempre più preponderante, sino ad attestarsi nel peso minimo del 70%), fino a tenere conto anche di elementi ulteriori rispetto al perimetro dell’appalto, le grandi direttrici fissate nel manifesto “Europa 2020”, tra queste, appunto, il lavoro (cfr. art. 95, comma 6 lett. e) del d.lgs. 50/2016).
Ne è prova “plastica” la norma del codice del 2016 dettata per indicare i principi generali (irrinunciabili) che devono presiedere all’aggiudicazione e all’esecuzione dei contratti pubblici: l’art. 30 del d.lgs. 50/2016.
Detto articolo, al comma 1, stabilisce che l’economicità di un appalto (nel senso del risparmio per le casse pubbliche) possa recedere di fronte ad interessi generali (ritenuti) più importanti, tra cui le esigenze legate al sociale (che nella terminologia della normativa abbraccia anche il “lavoro”); oltre che, questione assolutamente rilevante nel periodo che viviamo, la “tutela della salute”.
Capitale umano da tutelare
In questo anno di pandemia, infatti, l’attenzione al “lavoro” e alla “tutela della salute” hanno assunto “valore assoluto”: soprattutto nell’ambito delle attività che vengono espletate nei presidi sanitari si è compreso come il “capitale umano”, le persone che lavorano – le singole persone (non solo medici ed operatori sanitari, ma anche i tanti operatori impiegati in servizi strumentali con le tante imprese appaltatrici) – vadano tutelate; ma si è anche compreso quanto la loro professionalità sia indispensabile per assicurare cure e conforto alle persone in difficoltà. La pandemia ha infatti messo ancor più in luce il ruolo strategico del personale impiegato dalle imprese nelle commesse pubbliche e come, in realtà, la “capacità imprenditoriale” dell’operatore economico sia direttamente proporzionata alla “capacità” (ed alla passione al lavoro) del proprio personale, soprattutto nei servizi ad alta intensità di manodopera.
Formazione e competenze “parole chiave” per un servizio efficace
Questo ha rimesso al centro dell’attenzione il tema della “formazione”, le “competenza” del personale, e reso tutti consapevoli di come la formazione sia la chiave di volta per un servizio eccellente, ma soprattutto efficace, per l’Amministrazione committente ed i cittadini. Appalti pubblici efficienti, efficaci e competitivi rappresentano gli elementi essenziali per il buon funzionamento del mercato e la stessa Commissione europea, già nel 2017 con la Raccomandazione n. 1805, puntando l’obiettivo alla massima efficienza nell’uso dei fondi pubblici, ha evidenziato la necessità di avvalersi di personale esperto e professionalizzato.
La formazione è essenziale in ogni momento del contratto pubblico, sin dal momento dell’avvio del servizio e questo anche se soventemente, per effetto della clausola sociale (prevista negli atti di gara sulla scorta di quanto previsto nell’art. 50 del d.lgs. 50/2016 e nei contratti collettivi di riferimento), nel susseguirsi delle gare, il personale rimane pressoché lo stesso anche in caso di successione nella commessa di una nuova impresa appaltatrice aggiudicataria.
Si è infatti già fatto riferimento alla circostanza che le gare siano sempre più aggiudicate secondo la capacità progettuale delle imprese; ciò determina che, con il “cambio appalto” non si modifica solo l’azienda appaltatrice, ma cambiano la tipologia e le caratteristiche dell’esecuzione in dipendenza del progetto dell’impresa aggiudicataria, di regola diverso dagli altri concorrenti: magari anche per effetto delle migliorie proposte, di “appalto in appalto” vengono infatti modificate le modalità di espletamento delle attività, di regola sempre più innovative e tecnologiche. La formazione preventiva è dunque necessaria anche se l’organigramma è composto da personale già impegnato nel medesimo appalto, perché le prestazioni saranno di regola diverse.
La formazione continua
La formazione è senz’altro necessaria anche dopo. Al fine di garantire al committente pubblico (soprattutto nel sistema sanitario) prestazioni più adeguate ed efficaci, occorre una formazione “continua”, che venga assicurata in tutto il corso del contratto.
Tale formazione continua è anzitutto correlata all’abbandono del principio di rigidità del contratto pubblico; fino a qualche anno orsono ritenuto intangibile: l’art. 106 del d.lgs. 50/2016 prevede infatti che i contratti possano modificarsi nel tempo per rispondere ai mutati interessi pubblici. Se il contratto viene modificato, il personale impiegato nello stesso deve essere sempre efficacemente formato sulle mutate prestazioni.
Esigenze, queste, che si manifestano ancor più pervicacemente negli appalti ad alta intensità di manodopera, dove la capacità dell’impresa e la fiducia che la stessa deve suscitare nella Stazione appaltante passa prevalentemente attraverso la capacità e la competenza del personale impegnato nel servizio.
Elementi premiali
Incontroversa, dunque, l’essenzialità della formazione del personale negli appalti pubblici e non solo nelle materie in cui la stessa è obbligatoria (vedi il tema della sicurezza) – in ragione di questo, e degli obiettivi cui tende l’appalto – sarebbe auspicabile che le Stazioni appaltanti prevedessero nell’elaborazione degli atti di gara, quale elemento premiale dell’offerta, sia l’esperienza pregressa del concorrente in tema di formazione, al fine di valutarne la “cultura” formativa, sia (soprattutto) il processo formativo previsto nel progetto. L’attenzione alla formazione del personale dell’impresa appaltatrice, la previsione di un aggiornamento costante, è forse la migliore garanzia dell’esatta esecuzione del contratto.
Competenza del personale e regolarità della gestione
La formazione del personale deve essere una priorità anche per le imprese che operano nel mercato pubblico, non soltanto per essere maggiormente competitive, ma soprattutto per tentare di evitare la commissione di illeciti professionali.
L’illecito professionale è la vera spina nel fianco delle imprese e il vero ostacolo (azzerate le questioni formali con il soccorso istruttorio) alla partecipazione alle gare pubbliche. Ebbene, accanto alle fattispecie escludenti correlate alla società (come le irregolarità previdenziali e tributarie) ed ai dirigenti/amministratori della stessa (condanne penali), gli operatori economici possono essere esclusi per precedenti irregolarità nella gestione del contratto (penali e risoluzioni) e non v’è dubbio che la correttezza nell’esecuzione sia direttamente proporzionata alla competenza del personale, alla sua formazione, che deve essere vista non come un costo, ma come un investimento.
di Massimiliano Brugnoletti
