Si apre una stagione di eccezionale interesse per le imprese a partire da decreto legge n. 77 del 31 maggio 2021: l’atteso decreto con cui il Governo ha iniziato a semplificare molti settori della Pubblica Amministrazione, tra cui gli appalti pubblici.
Di Massimiliano Brugnoletti*
Il 30 aprile il Governo ha inviato alla Commissione UE il “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”; il PNRR, inserito all’interno del programma “Next Generation EU”, prevede un’immissione di liquidità nel nostro Paese di quasi 250 miliardi, poiché alle risorse previste dall’Europa l’Italia ne aggiungerà di proprie pari a 31 miliardi di euro. Si deve sottolineare che, oltre ad un eccezionale piano di investimenti, il PNRR prevede un articolato programma di riforme, volte a migliorare il clima economico e sociale nel Paese e creare un quadro normativo più chiaro, indispensabile per l’efficacia degli investimenti. Il PNRR, nel rispetto delle condizionalità poste dall’Europa, è strutturato su tre assi portanti: la digitalizzazione, la transizione ecologica e l’inclusione sociale.
Le linee di investimento del PNRR
Su tali “pilastri” strategici sono state individuate le linee (“Missioni”) di investimento e riforme settoriali: i) digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura; ii) rivoluzione verde e transizione ecologica; iii) infrastrutture per una mobilità sostenibile; iv) istruzione e ricerca; v) inclusione e coesione; vi) salute. Per introdurre il tema del “decreto semplificazioni”, oggetto del presente lavoro, è importante sottolineare che il nostro Paese ha termini assolutamente stringenti per l’utilizzo delle risorse: l’Italia ha l’obbligo di concludere i “rapporti giuridici” – ossia formalizzare gli affidamenti – entro dicembre 2022 per il 70% dei finanziamenti europei e per il restante 30% entro dicembre 2023; pena la perdita dei finanziamenti europei, tema, quest’ultimo, che deve orientare qualsiasi analisi sul tema. Gli affidamenti devono essere dunque conclusi in termini brevissimi, da qui il primo intervento governativo: un decreto, il “semplificazioni bis”, con cui si modificano alcune norme del codice dei contratti pubblici al fine di rendere meno “macchinosa” la procedura per l’affidamento dei contratti.
Si apre una stagione di eccezionale interesse per le imprese, a patto che le stesse “colgano” il momento, modifichino il paradigma con cui hanno sin d’ora affrontato il rapporto con la Pubblica Amministrazione e siano attente alle nuove regole, iniziando da quelle dettate dal decreto legge n. 77 del 31 maggio 2021: l’atteso decreto con cui il Governo ha iniziato a “semplificare” molti settori della Pubblica Amministrazione, tra cui gli “appalti pubblici”.
Il decreto Semplificazioni
Anche il “decreto semplificazioni” ha come precipua finalità quella di non “perdere” i finanziamenti europei, tentando di invertire le basse percentuali che sinora hanno caratterizzato l’impiego effettivo delle risorse che provengono da Bruxelles (storicamente l’Italia utilizza solo il 40% dei fondi europei per mancanza di progetti). In questo senso vanno lette due interventi fondamentali previsti nel decreto semplificazioni: i) il primo è la creazione di una struttura di “governo delle risorse” (che prevede anzitutto una “cabina di regia” presso la presidenza del consiglio) ed i forti poteri “sostitutivi”, laddove le singole Amministrazioni siano inerti (a questa parte sono dedicati i primi 16 articoli del decreto); ii) il secondo intervento è invece legato alle importanti deroghe alle norme del codice sulle gare pubbliche (artt. da 47 a 56 del decreto semplificazioni), alcune delle quali rappresentano delle grandi opportunità per le imprese. Si sottolineano anzitutto due norme dettate dall’art. 48 del decreto semplificazioni, articolo dettato per i soli affidamenti rientranti nell’ambito del PMRR: i) il primo comma prevede l’anticipo del 30% dell’importo complessivo dell’appalto entro 15 giorni dall’inizio delle prestazioni, misura (invero già presente nel codice e utilizzata pochissimo dalle imprese, per un ingiustificato timore di contrapporsi alla Stazione appaltante) evidentemente preordinata a rassicurare “finanziariamente” gli offerenti, affinché non abbiano alcun indugio a rispondere a bandi pubblici; ii) il terzo comma introduce una prescrizione cardine del decreto, forse la più significativa, che risponde esattamente alla preoccupazione che i fondi europei non vengano utilizzati; la norme offre la possibilità alle singole Stazioni appaltanti di avviare procedure negoziate senza bando, invitando (solo) 5 operatori, qualora ragioni imprevedibili potrebbero “compromettere la realizzazione degli obiettivi … di cui al PNRR”.
Quest’ultima disposizione, letta tenendo anche conto dell’esenzione della “responsabilità contabile” tuttora prevista dal primo decreto semplificazioni (art. 21 d.l. 76/2020), sarà a mio avviso ampiamente utilizzata dopo l’estate 2022, quando ci si renderà conto dell’impossibilità di concludere gare entro dicembre, con perdita di decine di miliardi di finanziamenti europei. La necessità di accelerare gli affidamenti è anche la finalità dettata da altri tre articoli del decreto semplificazioni: a) l’art. 50 (che prevede “premi” all’appaltatore che esegue le attività in tempi più brevi, finalmente “compensando” le penali per chi ritarda, creando un rapporto realmente equilibrato); b) l’art. 51 (che interviene sugli affidamenti inferiori alle soglie europee, estendendo a ben € 139.000 gli affidamenti diretti dei servizi e delle forniture e prevedendo ulteriori semplificazioni per gli affidamenti sotto-soglia); c) l’art. 52 (che proroga al 30 giugno 2023 la possibilità di affidare l’appalto integrato, la deroga alle norme sul sorteggio dei commissari di gara e la verifica documentale dopo la valutazione delle offerte).
L’art.47: novità assoluta negli appalti pubblici
Particolare sottolineatura si deve dare alle norme, dettate dall’art. 47 del decreto semplificazioni, sulla “parità di genere e generazionale”, uno dei pilastri del PNRR, sottolineato con grande vigore sia da Draghi che dal Presidente Mattarella nelle relative conferenze stampa. L’articolo 47 pone le seguenti norme, che rappresentano una assoluta novità negli appalti pubblici: i) le imprese con più di 100 dipendenti dovranno a produrre in gara, a pena d’esclusione, il «Rapporto sulla situazione del personale» che già dovrebbero elaborare a mente dell’art. 46 del Codice delle pari opportunità); ii) le imprese con più di 15 dipendenti dovranno produrre una «relazione di genere» entro 6 mesi dalla stipula del contratto; iii) le Stazioni appaltanti dovranno inserire negli atti di gara punteggi premiali per le assunzione giovani e donne. Anche in questo caso, le imprese più attente e pronte a rispondere alle nuove indicazioni avranno senz’altro un vantaggio competitivo. Nel decreto semplificazioni il Governo ha anche tentato di rispondere alle sollecitazioni europee sul subappalto, posto che la disciplina dettata dall’art. 105 del d.lgs. 50/2016 è stata notoriamente ritenuta incompatibile con la normativa europea dalla Corte di Giustizia (Corte di Giustizia del 26 settembre 2019) e, addirittura, oggetto di una procedura di infrazione da parte della Commissione Europea.
L’articolo 49
L’art. 49 del decreto semplificazioni prevede una doppia finestra: dal primo giugno e fino al 31 ottobre 2021 la quota subappaltabile è elevata dal 40% attuale al 50%. Tale (minima) concessione alle richieste europee è tuttavia “compensata” dalla modifica del comma 14 art. 105: con la modifica apportata dal decreto semplificazioni il subappaltatore i) è obbligato ad utilizzare gli stessi standard qualitativi dell’appaltatore (che non potrà più per l’effetto ottenere sconti particolarmente vantaggiosi dovendo il subappaltatore operare secondo i processi produttivi dell’affidatario diretto); ii) è obbligato a riconoscere ai propri dipendenti il medesimo trattamento economico e normativo dei lavoratori assunti dell’appaltatore; iii) è obbligato ad applicare lo stesso contratto collettivo. La norma prevede infine l’eliminazione di quote di subappalto dal 1° novembre 2021; da tale data non vi sarà più un limite massimo generalizzato, ma le singole Stazioni appaltanti potranno fissare limiti (anche più bassi di quelli previsti originariamente dal codice, il 30%), caso per caso e previa rigorosa motivazione.
Considerazioni
Si apre una grande stagione per le imprese, che dovranno cogliere il momento e coadiuvare la Pubblica Amministrazione per non perdere risorse: sottolineo non soltanto l’opportunità di partecipare a procedure negoziate senza bando anche per importi ben più alti delle soglie europee, ma anche la possibilità di rinegoziare contratti in essere estendendone il perimetro, come la possibilità di fare direttamente proposte alla Pubblica Amministrazione avviando procedure di partenariato.
Siamo alla vigilia di un nuovo piano Marshal, che potrà rivoluzionare il Paese; le imprese dovranno forse fare qualcosa in più della loro (ordinaria) parte, ma mettersi al fianco della Pubblica Amministrazione per dare il massimo ausilio per intercettare la enorme liquidità che potrà essere immessa sul mercato: “potrà”, perché lo sarà se tutte le parti in causa moltiplicheranno idee e capacità.
*Studio Legale Brugnoletti e Associati
