In uno scenario in cui il mercato pubblico dei servizi sta rapidamente cambiando, soprattutto attraverso l’aggregazione della domanda e le megaconvenzioni bandite dai soggetti aggregatori, assume particolare rilievo la recentissima pubblicazione, da parte dell’ente aggregatore per eccellenza, del quaderno Consip 2-2016, dedicato proprio a “Divisione in lotti, partecipazione e competizione nelle gare d’appalto”.
Numero e dimensioni dei lotti, elementi cruciali per la partecipazione
Come abbiamo spesso sottolineato, numero e caratteristiche dei lotti nei quali è suddiviso un appalto costituiscono elementi cruciali nel disegno di una gara, con effetti importanti sia sulla fase competitiva che sulla fase di esecuzione del contratto – o dei contratti. La scelta di aggregazione o disaggregazione dei servizi e delle quantità oggetto di gara, infatti, contribuisce a identificare il mercato di riferimento su cui avverrà la competizione ed è pertanto in grado di influenzare sia il livello di partecipazione (e dunque il numero delle offerte ricevute) che il livello di competizione in gara su prezzo e qualità (e dunque i contenuti delle offerte). Tali dimensioni sono di primaria importanza in quanto esercitano un effetto diretto sulle possibilità per la stazione appaltante di massimizzare la propria funzione obiettivo, ossia il rapporto qualità/prezzo (“value for money”). La teoria economica non è in grado di fornire indicazioni univoche di carattere generale sulle modalità ottimali di aggregazione o meno della fornitura: molte sono infatti le variabili rilevanti in gioco, relativamente sia alle caratteristiche del mercato che a quelle dello specifico appalto. Dal punto di vista normativo, d’altro canto, l’approccio comunitario è sempre più orientato a identificare la massimizzazione del rapporto qualità/prezzo come solo uno degli obiettivi del procurement pubblico.
Esso, infatti, secondo la nuova Direttiva, dovrebbe costituire uno strumento fondamentale per perseguire ulteriori obiettivi politici, economici e sociali, tra cui la garanzia di un più ampio accesso delle PMI agli appalti. Come si discute in maggior dettaglio nel Paragrafo 2, ciò spinge i policy maker nazionali e comunitari a privilegiare la suddivisione degli appalti in lotti, considerata, appunto, funzionale a facilitare la partecipazione delle PMI. La normativa assegna tuttavia alle singole stazioni appaltanti il compito di conciliare tale preferenza “di massima” del legislatore con esigenze più strettamente legate all’efficientamento e alla razionalizzazione della spesa. Proprio in tale ottica, inoltre, la nuova Direttiva offre alle amministrazioni (ma, in Italia, sarebbe più corretto dire “ai soggetti aggregatori”) un articolato menu di opzioni in merito non solo alla possibilità di accorpare più lotti in un singolo contratto, ma anche di limitare la partecipazione di o l’aggiudicazione a un singolo operatore economico a un sottoinsieme dei lotti posti a gara.
In definitiva, dunque, alle stazioni appaltanti viene richiesto di affrontare un problema di per sé già complesso – se e in che modo suddividere un appalto in lotti al fine di ridurre i prezzi e massimizzare la qualità offerta – tenendo conto, al contempo, di altre istanze di riconosciuto interesse pubblico, quali il ruolo delle PMI e, più in generale, il mantenimento di una struttura concorrenziale dei mercati nel medio-lungo periodo.
La pubblicazione
L’obiettivo del lavoro è quello di discutere i fattori più rilevanti da considerare ai fini di una scelta consapevole in merito alla suddivisione in lotti e alle regole di gara ad essa connesse, in rapporto ai molteplici obiettivi che alle stazioni appaltanti si richiede di perseguire. Il lavoro è così suddiviso: dopo una breve rassegna delle più recenti evoluzioni normative e indicazioni fornite dal legislatore italiano ed europeo, cui è dedicato il Paragrafo 2, il Paragrafo 3 discute gli effetti della suddivisione in lotti sulle possibilità della stazione appaltante di massimizzare il proprio value for money – trascurando, dunque, gli impatti su altri obiettivi politici, economici e sociali. A questi ultimi saranno invece dedicati i Paragrafi 4 e 5: il primo, in particolare, si concentrerà sulla partecipazione delle PMI e sui rischi di lock-in; il secondo su strumenti volti a garantire la pluralità di aggiudicatari: limiti di aggiudicazione e limiti di partecipazione. Il Paragrafo 6 discuterà brevemente un tema trasversale ai precedenti ma di cruciale importanza rispetto a ciascuno di essi: il rischio di collusione. Il paragrafo 7 presenta alcune considerazioni conclusive.
