PA & Global Service: regole etiche e regole tecniche

(Tratto da “FMI, Facility Management Italia” n.3, Marzo 2009)

Le PA adottano sempre più diffusamente la formula del Global Service per la gestione dei propri patrimoni immobiliari e urbani, spesso senza comprendere l’alta complessità di approccio e di processo che comporta tale forma estrema di esternalizzazione. La valutazione e il governo delle opportunità e dei rischi sottesi al Global Service, così come delle ricadute in termini tecnici, funzionali, gestionali ed economici richiedono invece l’assimilazione e il rispetto di regole etiche e tecniche che rimandano direttamente a funzioni strategiche di indirizzo, programmazione e controllo dei processi e della qualità dei servizi che le PA devono essere in grado di esercitare.

Global Service per le PA: un mercato in cerca di regole

In Italia, così come da diverso tempo anche negli altri paesi dell’UE, lo sviluppo del mercato dei servizi di Facility Management per i patrimoni immobiliari e urbani appare sempre più orientato in un’ottica di esternalizzazione da parte delle PA.

In questo nuovo scenario di riferimento, emerge nella sua rilevante dimensione e peculiarità la specifica filiera di mercato relazionata al Global Service (GS), vale a dire al sistema innovativo di appalto integrato di servizi manutentivi e gestionali affidabili a terzi sulla base di contratti di prestazioni, con relativo trasferimento agli stessi di piena e diretta “responsabilità” sui risultati.

Questa nuova filiera di mercato, strettamente associata a quella del Facility Management, sta mostrando negli ultimi anni una decisiva ed imponente progressione, a fronte di una domanda di servizi che, specie in ambito pubblico, è risultata finora in gran parte sommersa o inevasa¹.

Sintomatico di questa tendenza di mercato è l’ormai diffuso ricorso da parte di sempre più numerose PA allo strumento del GS nell’ambito di bandi di gara per l’affidamento di servizi manutentivi e gestionali per i propri patrimoni immobiliari e urbani: le iniziative di Consip spa (la centrale di acquisto di beni e servizi per le PA del Ministero dell’Economia e delle Finanze) già intraprese a partire dal 2001 (in particolare, dalla gara di GS a scala nazionale per servizi integrati rivolti agli immobili ad uso uffici delle PA per un ammontare di oltre 700 milioni di euro) sono emblematiche al riguardo; così come lo sono – forse ancor di più – le numerose iniziative intraprese negli ultimissimi anni da Regioni, Province, Comuni, Aziende Sanitarie e Ospedaliere ed Unversità².

A consolidare tale propensione ha di certo contribuito la spinta della legge finanziaria dello Stato per il 2000 (art. 30,  comma 8/e) indicando proprio il GS come formula contrattuale in grado di far conseguire più elevati livelli di efficienza ed economicità gestionale alle amministrazioni locali in un’ottica di razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica.

La necessità di linee guida per PA e imprese

In presenza di un trend di mercato che già comporta e comporterà un’adozione sempre più massiccia nel settore immobiliare e urbano di contratti di servizi gestionali e manutentivi integrati di GS basati sul trasferimento a terzi di responsabilità diretta sui “risultati”, si riscontrano tuttavia una non ancora adeguatamente consolidata cultura e prassi di gestione dei processi di esternalizzazione da parte delle PA e – parallelamente – un non ancora diffusamente sviluppato e certificato know how da parte delle imprese operanti o che intendono operare nel settore.

Di fronte a tali condizioni al contorno del mercato e al fine di sopperire ad una sostanziale inadeguatezza se non addirittura inesistenza di specifici supporti di natura tecnica in grado di uniformare i comportamenti del mercato e di normare attraverso “regole consensuali” i processi, le procedure ed i servizi sottesi al GS nell’interesse di tutte le parti interessate (enti committenti, aziende appaltatrici, utenti), è intervenuta la norma UNI 11136:2004 “Global Service per la manutenzione dei patrimoni immobiliari – Linee guida”³.

GS: la definizione ufficiale

La norma ha innanzi tutto codificato una definizione terminologica univoca per il GS, inteso come:

• “forma particolare di contratto di esternalizzazione basato sui risultati, attraverso cui un committente affida una serie di attività rivolte ad un immobile o un patrimonio immobiliare a un unico assuntore qualificato”.

In funzione delle specifiche esigenze e convenienze del committente e delle strategie di gestione del patrimonio immobiliare da questi adottate, il GS può contemplare l’affidamento di un unico servizio della filiera del Facility Management (ad esempio, la manutenzione edilizia ed impiantistica) o di una serie di servizi integrati della stessa filiera (tra cui, ad esempio, la stessa manutenzione edilizia ed impiantistica, la manutenzione di attrezzature e di arredi, la gestione di impianti termici, la gestione di impianti tecnologici, la gestione di call center, la gestione del verde, la pulizia e l’igiene ambientale, ecc.).

Il GS di sola manutenzione, ambito specifico di normazione della norma, viene definito come:

• “sistema integrato di attività di manutenzione immobiliare con piena responsabilità da parte dell’assuntore sui risultati in termini di raggiungimento e/o mantenimento di livelli prestazionali prestabiliti dal committente”.

In quanto tale ha per oggetto di contratto l’affidamento da parte di un committente ad un assuntore, per un periodo di tempo definito, del complesso di attività manutentive finalizzate a garantire la disponibilità a livelli prestazionali prefissati di un immobile o di un patrimonio immobiliare.

Un processo gestionale ad alta complessità

La norma UNI 11136, pur investendo come specifico ambito di applicazione i servizi di manutenzione per i patrimoni immobiliari, rappresenta un fondamentale strumento-guida trasferibile/estendibile (sia pur con gli opportuni adattamenti del caso) anche nelle applicazioni del GS ad altre tipologie di patrimoni (beni urbani e territoriali) e di servizi gestiti attraverso esternalizzazione (filiera dei servizi di Facility Management).

Al di là, infatti, delle peraltro significative specifiche codificazioni terminologiche di natura “contrattuale” (di portata fondamentale in un settore di mercato in cui solo di recente sono state delineate le basi “lessicali” di riferimento⁴), gli elementi di rilevante innovazione introdotti dalla norma meritano di essere inquadrati sotto un duplice profilo “universale” di ricadute:

• di tipo “strumentale”, attraverso la predisposizione delle prime (in Italia e in Europa) specifiche linee guida tecnico-normative settoriali che mirano ad uniformare l’approccio al GS, su una base comune di riferimento terminologico, metodologico ed operativo, tanto da parte dei committenti quanto da parte delle imprese;
• di tipo “concettuale”, attraverso l’inquadramento del GS non più e non solo come avanzato strumento contrattuale, ma anche e soprattutto come complesso “processo” di gestione, da organizzare in fasi e sottofasi propedeuticamente articolate, da governare attraverso figure e competenze chiaramente individuate, da supportare mediante strutture e strumentazioni tecniche opportunamente calibrate.

Ed è proprio sotto quest’ultimo profilo che la norma fornisce le coordinate “strategiche” per orientare e supportare correttamente la gestione del GS, delineando un “sistema processuale” sotteso allo sviluppo delle fasi che – come emerge diffusamente dalla realtà delle esperienze sul campo – presentano i più elevati aspetti di criticità e complessità, innescandosi in esse elementi di notevole problematicità in grado anche di inficiare o di compromettere, nelle fasi successive, le eventuali potenziali opportunità derivanti dall’adozione dello stesso GS.

In questa direzione, il processo del GS può essere articolato in tre fasi-chiave:

• la fase di impostazione preliminare (da parte del committente);
• la fase di impostazione della richiesta di offerta (da parte del committente);
• la fase di impostazione del progetto di offerta (da parte del potenziale assuntore).