(Tratto da Facility Management Italia n.12 luglio 2011)
Un “Libro Verde” per il mercato dei servizi di FM per i patrimoni pubblici: questo il risultato del primo semestre di attività di Patrimoni PA net, il laboratorio creato da Forum PA e Terotec. Le analisi, gli indirizzi e le proposte contenute nel Libro Verde si concentrano in particolare su tre aree strategiche di focalizzazione dell’interesse degli operatori, attorno a cui si addensano le criticità e i nodi del mercato dei servizi per i patrimoni pubblici: la regolamentazione, la qualificazione e le strumentazioni di supporto. Queste tematiche-chiave sono state sviluppate da appositi “Tavoli di lavoro Committenze-Imprese” guidati da una struttura di coordinamento facente capo – oltre a Terotec e a Forum PA – a tre soggetti-chiave del mercato: l’AVCP Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici, l’ITACA Istituto per l’Innovazione e la Trasparenza degli Appalti – Associazione Federale delle Regioni e delle Province Autonome ed il TAIIS Tavolo Interassociativo delle Imprese dei Servizi.
Il contesto dei patrimoni pubblici
e del mercato dei servizi di FM
In un contesto nazionale così fortemente caratterizzato e condizionato da una sempre più drastica riduzione delle risorse finanziarie a disposizione degli enti pubblici, appare non più derogabile l’esigenza di riprogettare la “governance” dei patrimoni immobiliari, urbani e territoriali di proprietà pubblica o di interesse pubblico, considerando questi beni non più come “voci di bilancio” il più delle volte passive ma come vere e proprie “risorse economiche attive”.
“Risorse”, queste, tanto consistenti quanto ancora non adeguatamente conosciute che gli enti pubblici devono essere in grado di mantenere, gestire e valorizzare con criteri manageriali e secondo principi di programmazione, trasparenza, efficienza ed economicità, al fine di conseguire risultati di natura sia economica (come strumento interno di produzione finanziaria autonoma) che sociale (come principale strumento di attuazione delle finalità istituzionali).
Un approccio innovativo di tipo “economico-patrimoniale”, dunque, che tuttavia appare fortemente incompatibile con le tradizionali e radicate logiche di tipo “amministrativo-burocratico” con cui gli enti pubblici hanno di norma finora “trattato” i propri patrimoni immobiliari, urbani e territoriali e che postula da parte di questi ultimi l’avvio di un processo di graduale ma sostanziale ridefinizione del proprio ruolo, dei propri compiti e delle proprie competenze settoriali.
A cominciare da una mirata e “consapevole” azione di governo dei diffusi processi di esternalizzazione che ormai caratterizzano anche l’ambito della gestione e della valorizzazione dei patrimoni immobiliari, urbani e territoriali e che rimandano direttamente ad nuovo mercato in imponente crescita nel nostro paese: quello dei servizi integrati di Facility Management.
Un mercato con il quale di necessità gli enti pubblici devono confrontarsi ed interagire in un’ottica di partnership pubblico-privato, anche delegando a qualificati soggetti privati le funzioni di gestione prettamente “operativa” dei propri beni immobiliari, urbani e territoriali, ma mantenendo, anzi, potenziando responsabilmente quelle funzioni strategiche di indirizzo, programmazione e controllo dei processi che oggi più che mai devono essere considerate del tutto “inesternalizzabili” e rispetto alle quali gli stessi enti pubblici devono acquisire al più presto esperienza, competenza e know how (“timone al pubblico – remi al privato”).
Il Laboratorio Patrimoni PA net:
una risposta-proposta innovativa
In questo contesto, reso ancor più complesso e problematico dalla crisi economica nazionale ed internazionale, il Laboratorio Patrimoni PA net nasce nel 2010 dall’alleanza tra Forum PA e Terotec con la duplice finalità di promuovere sul campo:
- la diffusione di una cultura e prassi manageriale del programmare e governare “consapevolmente” ed “eticamente” i processi di esternalizzazione dei servizi rivolti ai patrimoni immobiliari, urbani e territoriali pubblici nell’ottica di una “partnership” tra enti pubblici (amministrazioni pubbliche centrali e locali ed enti di interesse pubblico) ed operatori privati (imprese di servizi integrati di Property, Facility & Energy Management, di Global Service, di costruzioni, di finanza e gestione immobiliare, ecc.);
- la rappresentazione e la condivisione di istanze e problematiche irrisolte del mercato dei servizi settoriali nell’ottica di un superamento della “forbice” di approcci/comportamenti/interessi/rapporti tra operatori pubblici e operatori privati e di un corretto sviluppo dello stesso mercato “in qualità” e secondo “regole condivise”.
Rispetto a queste finalità, il Laboratorio Patrimoni PA net intende/ha inteso svolgere un duplice ruolo:
- di “motore di saperi”, in grado di attivare processi e strumenti innovativi di acquisizione, distribuzione e condivisione di un corredo comune di conoscenze specialistiche per la diffusione e il radicamento di una nuova cultura e prassi del management dei servizi per i patrimoni, così come di una “competitive intelligence” da parte delle committenze pubbliche e delle imprese private;
- di “catalizzatore della partnership pubblico-privato”, in grado di attivare, indirizzare e presidiare tavoli permanenti di confronto e interfacciamento tra committenze pubbliche e imprese (a livello di singoli soggetti e di associazioni di rappresentanza) per favorire la discussione e la risoluzione dei nodi e dei problemi aperti del mercato, così come la condivisione di “best practice”, linee guida, standard e modelli di riferimento.
Queste alcune delle iniziative in cui il Laboratorio Patrimoni PA net intende/ha già inteso coinvolgere attivamente gli enti pubblici, le imprese e le rispettive associazioni di rappresentanza:
- tavoli di lavoro concretamente orientati al “problem solving”;
- workshop di formazione/informazione “utile” e immediatamente spendibile;
- occasioni di comunicazione, incontro e confronto “fuori dagli schemi”;
- eventi e “premi” per conoscere e valorizzare le “best practice” settoriali;
- ricerche e studi mirati sull’innovazione e sulla partnership per il mercato dei servizi.
Gli “Stati generali del mercato”
e i “Tavoli Committenze-Imprese”
Nell’aprile 2010, presso l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici a Roma, ha avuto luogo l’evento di presentazione del progetto Patrimoni PA net che ha visto la partecipazione degli alti dirigenti di oltre 50 soggetti protagonisti del mercato: associazioni delle PA, PA centrali e locali, associazioni di imprese, imprese, centri di studi e formazione (v. “FMI” n. 7/2010).
Nel corso di questi primi “stati generali” del mercato i partecipanti hanno espresso un convinto interesse e un significativo apprezzamento per l’iniziativa ed hanno altresì evidenziato i principali nodi problematici che caratterizzano e condizionano il mercato dei servizi per i patrimoni pubblici.
Da questo evento è scaturito un documento di “problem setting” che delinea il quadro problematico che è stato posto come scenario generale di riferimento per il lavoro di Patrimoni PA net.
Dal quadro problematico delineato nel documento di “problem setting” sono emerse tre aree strategiche di focalizzazione dell’interesse degli operatori, attorno a cui si addensano le criticità e i nodi del mercato dei servizi per i patrimoni pubblici:
- le “regole”;
- la “qualificazione”;
- le “strumentazioni”.
Rispetto a queste tre aree prioritarie di interesse per gli operatori, Patrimoni PA net ha individuato nei tavoli di lavoro orientati al “problem solving” lo strumento più idoneo per contribuire congiuntamente – Committenze & Imprese – all’analisi delle problematicità e all’elaborazione di proposte e soluzioni concrete e condivise per affrontare/attenuare/superare tali criticità.
In questa direzione Patrimoni PA net ha inteso costituire ed attivare a partire dal novembre 2010 tre specifici “Tavoli di lavoro Committenze-Imprese”:
1. Tavolo “Regolamentazione per il governo del mercato dei servizi”
2. Tavolo “Qualificazione per lo sviluppo del mercato dei servizi”
3. Tavolo “Strumentazioni per il management del mercato dei servizi”.
Le tematiche caratterizzanti ciascuno dei tre tavoli sono state sviluppate da appositi “gruppi di lavoro” costituiti da qualificati rappresentanti del mondo delle PA, delle imprese e dell’università, guidati da una direzione tecnico-scientifica e da apposite strutture di coordinamento facenti capo – oltre a Terotec e a Forum PA – a tre soggetti-chiave del mercato:
- l’AVCP Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici;
- l’ITACA Istituto per l’Innovazione e la Trasparenza degli Appalti – Associazione Federale delle Regioni e delle Province Autonome;
- il TAIIS Tavolo Interassociativo delle Imprese dei Servizi.
Da novembre 2010 ad aprile 2011 e attraverso un’intensa attività articolata in sessioni ristrette di lavoro, workshop tematici plenari e think tank di approfondimento, le strutture di coordinamento dei Tavoli – avvalendosi del supporto di un’apposita piattaforma on line di discussione e condivisione dei materiali (www.patrimonipanet.it) – hanno animato i lavori, indirizzato i contenuti del dibattito e curato la redazione degli output parziali via via prodotti.
Gli output finali dei tre Tavoli – opportunamente raccolti e sistematizzati – sono confluiti nel “Libro Verde Patrimoni PA net” che è stato presentato in anteprima al “5° Forum Nazionale sui Patrimoni Pubblici”, nell’ambito di Forum PA 2011 (Roma, 11 maggio 2011).
Il “Libro Verde Patrimoni PA net”:
uno strumento per le PA e le imprese
Il “Libro Verde Patrimoni PA net” è strutturato in tre volumi:
1. Le analisi
2. Gli indirizzi e le proposte
3. Allegati.
I volumi 1. e 2. sono a loro volta strutturati in tre sezioni principali di trattazione tematica relazionate agli argomenti oggetto dell’attività dei “Tavoli di lavoro Committenze-Imprese”:
- sezione “Regolamentazione per il governo del mercato dei servizi”;
- sezione “Qualificazione per lo sviluppo del mercato dei servizi”;
- sezione “Strumentazioni per il management del mercato dei servizi”.
I contenuti di ciascuna sezione tematica – qui di seguito soltanto sintetizzati – sono trattati analiticamente nei successivi articoli della rivista.
“Regolamentazione”
Lo specifico ambito di attenzione della sezione si concentra in particolare su due problemi nodali del mercato:
- la sostanziale inadeguatezza/carenza/”merlonizzazione” delle norme vigenti in materia di appalti pubblici di servizi settoriali (Codice Unico Appalti e relativo Regolamento di Attuazione);
- il fenomeno diffuso e patologico del ritardo dei pagamenti alle imprese da parte delle PA.
La metodologia di lavoro adottata rispetto alla trattazione di questi focus problematici ha contemplato i seguenti passaggi:
- mappatura dei nodi e delle criticità dell’attuale sistema normativo degli appalti pubblici di servizi;
- analisi specifica di due aspetti “focus” di criticità: ritardo dei pagamenti da parte delle PA e discrasie nell’adozione del metodo di aggiudicazione delle gare di appalto basato sull’offerta economicamente più vantaggiosa (disapplicazioni, distorsioni, discrezionalità, anomalie offerte, ecc.);
- rilevazione di esempi “virtuosi” di comportamento/operatività delle PA rispetto alle due criticità “focus”;
- studio di proposte per attenuare/risolvere le due criticità “focus”, attraverso l’indicazione di corretti criteri d’uso delle norme vigenti (“de iure condito”) e di modifiche/innovazioni delle stesse norme vigenti (“de iure condendo”).
Gli output scaturiti dal lavoro del Tavolo e proposti attraverso questa sezione sono i seguenti:
- griglia delle criticità del sistema normativo vigente per gli appalti pubblici di servizi (da porsi come riferimento anche per l’attività futura del Tavolo);
- proposte di natura raccomandativa e/o legislativa da veicolare nelle opportune sedi istituzionali nazionali e comunitarie per attenuare/risolvere le criticità “focus” individuate.
“Qualificazione”
Lo specifico ambito di attenzione della sezione si concentra in particolare su due problemi nodali del mercato:
- la garanzia dello svolgimento di procedure di gara formalmente ineccepibili nell’affidamento di appalti pubblici di servizi settoriali da parte delle PA è sempre più un dato a sé stante, rispetto al quale il risultato della scelta delle imprese più idonee all’esecuzione degli appalti stessi rappresenta un fatto meramente accidentale (discrasia tra il rispetto meramente formale delle norme e il perseguimento dell’obiettivo sostanziale di efficacia dell’azione amministrativa delle PA);
- l’assenza di uno specifico sistema di qualificazione per le imprese di servizi settoriali (a fronte di un’estesa diffusione di “generiche” certificazioni ex norme ISO 9000) condiziona negativamente lo sviluppo dello stesso mercato, non favorendo la competizione/concorrenza “in qualità” tra le stesse imprese e l’adozione di adeguati strumenti di garanzia per le committenze pubbliche.
La metodologia di lavoro adottata rispetto alla trattazione di questi focus problematici ha contemplato i seguenti passaggi:
- identificazione degli elementi che concorrono a definire il quadro dei requisiti caratterizzanti la qualificazione delle imprese (ambiti tecnici, economici, “delle competenze”, ecc.);
- analisi specifica in particolare di tre sistemi/criteri “focus” di riferimento per l’attestazione della qualificazione delle imprese: sistema unico di qualificazione; “indici reputazionali”;sistemi di accreditamento volontario.
Gli output scaturiti dal lavoro del Tavolo e proposti attraverso questa sezione sono i seguenti:
- indirizzi per la classificazione dei servizi;
- indirizzi per la definizione dei parametri-chiave per la qualificazione delle imprese compatibili con le norme vigenti sugli appalti pubblici.
“Strumentazioni”
Lo specifico ambito di attenzione della sezione si concentra in particolare su due problemi nodali del mercato:
- la totale assenza di strumenti-guida tecnico-processuali a supporto delle PA e delle imprese che sempre più numerose operano nel nuovo specifico comparto dei servizi integrati di “Facility Management Urbano” (FMU);
- la conseguente proliferazione di appalti settoriali (di rilevante consistenza economica, applicati all’intero sistema urbano e di fortissimo impatto sui cittadini) spesso non adeguatamente, correttamente e consapevolmente governati dalle committenze ed eseguiti dalle imprese.
La metodologia di lavoro adottata rispetto alla trattazione di questi focus problematici ha contemplato i seguenti passaggi:
- classificazione dei servizi di FMU;
- classificazione dei beni urbani oggetto di applicazione dei servizi;
- definizione del quadro dei criteri-guida per la gestione e l’indirizzo dei processi di FMU:
– programmazione, finanziamento e controllo dei servizi (processi di governo delle committenze);
– progettazione, organizzazione ed erogazione dei servizi (processi di governo delle imprese);
– competenze e profili tecnico-professionali-manageriali degli operatori;
– implementazione di sistemi informativi di supporto “dedicati”.
Gli output scaturiti dal lavoro del Tavolo e proposti attraverso questa sezione sono i seguenti:
- linee guida tecnico-processuali per gli operatori del mercato del FMU (eventualmente trasferibili in una futura specifica norma UNI).
Il “Libro Verde Patrimoni PA net” (consultabile e scaricabile on line attraverso il sito www.patrimonipanet.it) è posto all’attenzione degli operatori pubblici e privati del mercato come importante strumento tecnico-divulgativo finalizzato a:
- mettere a fattor comune e a disposizione delle PA e delle imprese operanti nel mercato il corredo condiviso di analisi e di proposte scaturite dal lavoro dei Tavoli;
- diffondere tale corredo analitico e propositivo presso le stesse PA ed imprese per contribuire a migliorarne/razionalizzarne/innovarne i processi e le prassi gestionali adottati sul campo;
- favorire la presentazione/segnalazione in particolare degli stessi contenuti propositivi ai soggetti pubblici istituzionalmente preposti a promuoverne/consentirne un possibile recepimento a livello legislativo e normativo nazionale e comunitario.
In quanto tale rappresenta per Patrimoni PA net un significativo risultato già conseguito dopo il primo semestre di lavoro e, al tempo stesso, una fondamentale piattaforma condivisa di propulsione per l’ulteriore sviluppo dell’attività dei “Tavoli di lavoro Committenze-Imprese”.
Silvano Curcio*
Carlo Mochi Sismondi**
Paolo Novi***
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*Direttore Scientifico Patrimoni PA net, Direttore Terotec
**Presidente Forum PA, Componente Comitato Scientifico “FMI”
*** Presidente Terotec
