Gli attori del Controllo
La scelta strategica di una amministrazione pubblica di esternalizzare un a parte delle attività oggetto del proprio mandato istituzionale deve essere considerata una decisione particolarmente onerosa che richiede una attenta valutazione preparatoria, un impegno significativo nella gestione ed infine una valutazione dei risultati professionale, onesta ed indipendente.
In particolare, le scelte organizzative orientate alla esternalizzazione, se considerate nell’ambito delle amministrazioni pubbliche, sono qualificabili come scelte politiche che richiedono, sia per essere adottate che per essere attuate, un livello di giustificabilità pubblica non necessario in eguale misura nelle e per le organizzazioni che non sono sotto il controllo o di proprietà pubblica. Ciò perché, si sostiene, l’azione delle amministrazioni pubbliche e di coloro che in esse sono chiamati a decidere non è legittimata né dagli esiti (incerti) perseguiti, né dalle virtù (individuali) di coloro che le adottano, ma dal fatto di essere coerenti con le norme (universalistiche) approvate in Parlamento e dal professionismo dei suoi dipendenti. Per questa ragione, l’esercizio concreto della discrezionalità in materia di esternalizzazione deve essere fondato sul riconoscimento provato delle economie di gestione conseguibili tramite l’esternalizzazione, ovviamente mantenendo o migliorando la qualità dei servizi prodotti. Tale criterio giustificherebbe, almeno in linea di principio, tale scelta mettendo il luce che essa mira a rendere l’attività delle amministrazioni meno onerosa per i cittadini e le imprese che le sostengono e di esse si servono.
Al fine di raggiungere questi obiettivi le decisioni devono essere supportate dall’apporto di conoscenze garantito da un lavoro multidisciplinare e multi professionale che la direzione strategica dell’amministrazione pubblica deve prevedere.
Focalizzandosi in ambito sanitario la scelta, la gestione dell’outsourcing devono avvalersi di un lavoro sinergico della area sanitaria e dell’area amministrativa che la direzione strategica dovrà presidiare, stimolare, pretendere.
Soprattutto nella fase di previsione ex ante chi ha l’onere di dirigere un’azienda sanitaria dovrà compendiare le evidenze tecniche provenienti dai lavori preparatori con quelle provenienti dalle valutazioni di impatto sociale così da svolgere al meglio la valutazione costi-opportunità.
Nella scelta di riorganizzazione del servizio, come per la programmazione di ogni altra decisione pubblica, l’amministrazione deve considerare e governare le dinamiche di ordine ambientale, politico, sociale e istituzionale. Secondariamente, ma non di minore importanza, non possono essere trascurati i fattori legati allo sviluppo delle conoscenze scientifiche e tecnologiche da adottare per ottenere più elevati livelli di efficienza e concorrere allo sviluppo della collettività.
A questo proposito, come evidenziano Osborne e Gaebler (1995), l’esternalizzazione è uno degli strumenti di più difficile attuazione da parte di una azienda sanitaria, richiedendo specifiche competenze, in particolare per quanto concerne la stesura del contratto e il monitoraggio.
L’esternalizzazione di un’attività impone, inoltre, l’implementazione di strumenti e metodologie interni all’amministrazione, al fine di governare il rapporto con il soggetto che assume la gestione del servizio.
È necessario, per questo, valutare preventivamente l’impatto del progetto di esternalizzazione sulla struttura organizzativa dell’amministrazione, valutandone le esigenze di reingegnerizzazione, dettagliando l’apporto esperienziale e innovativo del fornitore, predisponendo i necessari interventi sul sistema di competenze interne, allocando efficacemente le risorse rispetto alle esigenze e alla natura del processo di esternalizzazione.
Questa fase di analisi e progettazione organizzativa pone le condizioni per un’efficace e flessibile gestione del rapporto di committenza e riguarda sia la valutazione ex ante del nuovo assetto organizzativo e di competenze derivante dall’inserimento del personale dell’affidatario, sia le implicazioni del mutato ruolo del personale dell’amministrazione.
La convivenza del nuovo con il vecchio, del pubblico con il privato, dell’innovativo con il tradizionale, della dimensione strategica con quella operativa può comportare numerose frizioni nell’implementazione del processo di esternalizzazione.
Se in chiave più operativa l’obiettivo di queste fasi della progettazione organizzativa riguardano la creazione delle migliori condizioni possibili per la valorizzazione del contributo dell’affidatario, successivamente si pone la necessità di dotarsi delle condizioni e delle competenze per la gestione della relazione con il fornitore.
Al proposito esistono due obiettivi chiave:
• il mantenimento delle condizioni di presidio, almeno in termini di conoscenze, necessarie per conservare la capacità di reinternalizzazione delle attività;
• lo sviluppo delle competenze interne, gestionali e strategiche, per governare il fornitore piuttosto che gestirlo.
Appare evidente come per questi aspetti le scelte e le azioni organizzative connesse debbano essere gestite strategicamente dall’amministrazione.
Si tratta di definire quali siano gli ambiti “chiave” di competenza (e di conseguenza anche le modalità e gli strumenti) per il mantenimento di un adeguato presidio sui processi di erogazione del servizio nella nuova modalità organizzativa. Non si tratta solamente di garantire il monitoraggio e il controllo del processo, ma anche di mantenere la capacità di reinternalizzare l’attività, riducendo così la dipendenza dal fornitore.
Questo obiettivo può apparire in contrasto con l’esigenza di valorizzare al massimo in una prospettiva di partnership di lungo periodo l’apporto del fornitore. In realtà deve essere vista come un passaggio fondamentale per la gestione attiva del rapporto di committenza e per l’esercizio di un’efficace pressione verso il continuo miglioramento delle prestazioni.
Evidentemente nel contesto delle amministrazioni pubbliche, in cui lo sviluppo delle competenze e degli strumenti di controllo direzionale e gestionale è limitato, questo obiettivo può apparire particolarmente impegnativo e richiedere un notevole sforzo di sviluppo delle competenze.
È però importante averlo presente (e dichiarato all’affidatario) sin dall’inizio, in modo tale da farlo diventare uno dei risultati attesi dall’intero processo di esternalizzazione. Per favorire il graduale apprendimento da parte dell’amministrazione è utile prevedere:
- Presidiato da un attore fondamentale in questo momento quale il Servizio formazionelun momento di formazione iniziale per il personale dell’amministrazione destinato al presidio delle competenze chiave e alla connessa azione di gestione del change management dell’organizzazione;
- l’identificazione di un presidio organizzativo, che si occupi della gestione dell’interfaccia tra amministrazione ed erogazione del servizio esternalizzato, esercitando così sia le funzioni di supervisione
del cambiamento organizzativo, sia quelle di monitoraggio del servizio;
- lo sviluppo, attraverso procedure condivise con l’affidatario del ruolo di controller degli utilizzatori, siano essi interni (direttori clinici, coordinatori infermieristici e/o tecnici, funzionari amministrativi, ecc.) o esterni (utenti, associazioni di ammalati, volontariato, ecc.) all’azienda sanitaria;
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Figura 2: il sistema delle relazioni Lo sviluppo di un sistema di relazioni fiduciarie con l’affidatario, che contribuiscano a ridurre il costo di transazione delle attività di controllo, concentrandole sugli aspetti più rilevanti. Tali relazioni possono costituire una delle componenti intangibili cruciali dell’investimento reciproco che i partner intessono all’interno del rapporto di collaborazione. In questo sistema deve essere prevista.
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Quanto alle attività conoscitive ex post, prevedendo di esplorare la dimensione ambientale, la dimensione sociale, la dimensione economica, la dimensione finanziaria. esse dovranno svilupparsi secondo direttrici che percorrano essenzialmente:
- La valutazione dei rendimenti e dei costi
- La valutazione dei risultati conseguiti
- La valutazione della qualità del servizio
- L’impatto sui destinatari del servizio
- La valutazione delle conseguenze organizzative
Appare quindi inevitabile che assurgano ad un ruolo particolarmente significativo attori quali il Controllo di Gestione, l’OSRU, il settore flussi informativi, il settori Comunicazione e Relazioni con l’utenza, Ufficio Qualità e Servizio Protezione e Prevenzione a cui viene in questo momento richiesto di consuntivare le esperienze, confrontandosi continuamente con la componente assistenziale, così da poter suggerire chiavi di lettura dei fenomeni esaustive e soprattutto rappresentative della complessa realtà quale quella di una azienda sanitaria.
Questa verifica potrà dimostrare, in primis, che i risultati sono stati pienamente raggiunti e che è opportuno prolungare esperienza; in seconda istanza, l’esito della verifica potrebbe esser quello di dar conto della sostanziale vantaggiosità del progetto di riorganizzazione formulato, ma di una insoddisfazione per il livello di prestazioni garantito dal fornitore; ipotesi che suggerisce, ovviamente, di mantenere i caratteri dell’esternalizzazione, cambiando però “contractor”, o magari anche costituendone uno ad hoc.
In terza ipotesi, può verificarsi una dinamica complessa del panorama delle pubbliche amministrazioni del proprio segmento operativo o del proprio territorio che consigli una gestione diversa del servizio esternalizzato, nelle forma di una società mista o di una qualsiasi altra forma di gestione associata interistituzionale. In questo caso, ovviamente, si porrà fine all’esperienza di affidamento ai privati, ma dovrà essere sviluppata una approfondita analisi delle prospettive di gestione associata del servizio.
La quarta evenienza è tutta interna all’organizzazione; può accadere infatti che, soddisfacente o meno che sia stato il rendimento dell’affidatario, sia fallito in tutto o in parte il progetto di riorganizzazione nella cui ottica si è esternalizzato il singolo servizio; ciò può comportare una decisione di mantenere esternalizzata l’attività, ma sviluppando un diverso e più funzionale processo di riorganizzazione interna; ma in alcuni casi più radicali può darsi la necessità di reinternalizzare il servizio stesso, procedendo a una nuova reingegnerizzazione organizzativa che potrà condurre al ritorno, in condizioni diverse, alla gestione interna di tutti gli originali processi, ma anche alla decisione di porre a oggetto di nuova esternalizzazione un diverso servizio o linea di attività rispetto a quanto inizialmente deciso.
Infine, può essere intervenuta una modifica delle condizioni operative e strategiche di contesto dell’amministrazione che ha posto, per così dire, “fuori centro” il progetto; in questo caso, occorre operare una nuova approfondita analisi organizzativa che getti luce sulle più opportune strategie di riorganizzazione dell’ente, con quanto ne consegue in termini di permanenza o meno dell’esternalizzazione inizialmente decisa.
In nessuno di questi casi, come è evidente, le problematiche da affrontare portano al necessità di strumenti concettuali e operativi diversi da quelli già usati nella fase di primo impianto dell’esternalizzazione.
La valutazione di tutte queste ipotesi dovrebbe seguire le linee generali e utilizzare gli strumenti già descritti nei precedenti capitoli. Quel che, però, è importante ricordare è che, in un’ottica di esternalizzazione strategica, la reinternalizzazione dovrebbe essere l’ultima delle opzioni.
