Il ricorso all’outsourcing contribuisce dunque a rendere più elastica la struttura dei costi, aumenta la disponibilità di risorse finanziarie da utilizzare per ulteriori iniziative, rende la struttura organizzativa più flessibile rispetto ai mutamenti dell’ambiente esterno.
Anche il tipo di soggetto cui l’attività è rimessa è, in questa prima generalissima accezione, del tutto indifferente. Così, il termine esternalizzazione viene usato indifferentemente sia nel caso in cui l’attività venga rimessa a operatori privati in base a regime contrattuale, ovvero che venga affidata ad altra pubblica amministrazione in regime convenzionale, ovvero ancora a forme di cooperazione consortile, ma anche nel caso in cui venga affidata a un organismo di diritto pubblico o addirittura venga portata avanti attraverso un proprio organismo in house; o perfino nel caso in cui, piuttosto che esternalizzata, l’attività venga, in senso tecnico, più propriamente privatizzata. Ma soprattutto, ciò che più conta, di esternalizzazione si parla spesso prescindendo del tutto dalla considerazione del fatto che l’esternalizzazione venga o meno usata come occasione per un ambizioso ripensamento dell’organizzazione, come una maniera strategica di ridefinire la propria mission istituzionale, di ridisegnare la propria mappa organizzativa interna, di ripensare i propri rapporti con gli attori sociali del territorio di riferimento in un’ottica di governance.
Tutte queste diverse concezioni, partendo dal minimo comun denominatore concettuale rappresentato dall’accezione aziendale dell’alternativa make or buy, paiono accettabili.
Specularmente non bisogna comunque trascurare i rischi connessi ad eventuali errori di valutazione sia del partner sia delle attività da esternalizzare, così come occorre valutare attentamente i problemi connessi alla perdita di controllo del processo produttivo del servizio ceduto.
Ciò detto, però, è altrettanto evidente come il momento che le amministrazioni stanno vivendo giustifichi, e anzi suggerisca, l’utilità di un’analisi più specifica, tesa a evidenziare il catalogo dei problemi che si pongono per ogni amministratore che voglia adottare dell’esternalizzazione un concetto più ristretto; il concetto suggerito dall’inquadramento concettuale fornito, in queste poche pagine; e che si può forse definire di esternalizzazione strategica.
Appare importante sottolineare l’utilità di un simile approccio alla esternalizzazione, come cuore di un più complessivo ripensamento delle strutture organizzative, finalizzato a creare, presso ognuna di esse, le condizioni di un più chiaro orientamento alle politiche, di un più flessibile utilizzo delle partnership, di un più efficace coinvolgimento degli attori sociali e istituzionali. Si vuole, in altri termini, rimandare a una scelta di affidamento delle attività esternalizzate, che, in quanto strategica, parta da una approfondita analisi ex ante delle condizioni interne e di contesto che variano da attività ad attività, da amministrazione ad amministrazione; e che si ponga come obiettivi non solo quelli tipici di questo tipo di operazioni (la riduzione dei costi, la più efficace offerta dei servizi, l’aumento del valore dell’offerta amministrativa), ma anche quelli tipicamente organizzativi del ripensamento della propria struttura in vista di un riposizionamento più generale dell’ente nel proprio contesto funzionale e operativo.
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L’esternalizzazione strategica si caratterizza per la presenza di alcuni elementi specifici:
Innanzitutto, in questa impostazione è cruciale l’espletamento di
una specifica e approfondita analisi ex ante di termini e condizioni dell’affidamento, finalizzata a individuare l’opzione di esternalizzazione che assicura, da un lato, il maggiore ritorno organizzativo e, dall’altro, lo sfruttamento di favorevoli condizioni di contesto.
L’esito di tale analisi condurrà di solito, in secondo luogo, a una scelta di affidamento delle attività a un soggetto privato, operante in regime di mercato concorrenziale, per sfruttare i benefici sul rapporto della pressione competitiva; la scelta del fornitore avverrà, eccettuati casi particolari, in base a procedura aperta, e il rapporto di fornitura verrà regolato minuziosamente con una disciplina contrattuale che ponga nel debito rilievo tutti gli aspetti rilevanti del servizio.
In terzo luogo, sulla scorta della disciplina convenuta verrà condotta una gestione attenta e razionale del rapporto con il fornitore, tesa ad assicurare il più attento controllo delle condizioni di espletamento delle attività, ma anche di tutti quanti gli ulteriori possibili effetti di outcome dell’operazione.
Infine, un approccio strategico all’esternalizzazione non potrà prescindere da una approfondita e scientifica valutazione ex post dei rendimenti dell’attività esternalizzata; valutazione che dovrà, ovviamente, riguardare gli aspetti di output del servizio, ma anche quelli di outcome, ma soprattutto estendersi all’analisi dell’esito dell’operazione organizzativa connessa all’esternalizzazione.
Inoltre, ciò che più conta, e che rappresenta il cuore stesso della filosofia di esternalizzazione strategica, ognuno degli aspetti già ricordati deve essere contestualizzato e finalizzato alla implementazione di una rilevante scelta organizzativa; scelta che deve caratterizzarsi sia in termini di ridisegno, in prospettiva, dei modi di perseguimento della propria mission, sia in termini di conseguente ripensamento dell’organizzazione e dei processi, come anche in termini di più efficiente utilizzo di tutte le risorse, umane e strumentali, a disposizione dell’amministrazione per il perseguimento dei suoi fini istituzionali.
In generale, quindi, la dimensione strategica dell’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche si evidenzia, come detto, quando si verificano la presenza di una valutazione allargata, l’attivazione di un rapporto di collaborazione stabile e durevole con i fornitori e l’effettuazione di revisioni sistematiche e continue delle scelte, attraverso un sistema di monitoraggio e valutazione delle performance conseguite.
| Figura 1: la valutazione delle scelte
Da: “L’esternalizzazione strategica nelle amministrazioni pubbliche” ; Dipartimento Funzione Pubblica; 2006; Ed.Rubettino |
Quella che si è appena menzionata come valutazione allargata delle scelte di esternalizzazione (a cui si collega il controllo strategico della esternalizzazione, attraverso logiche di policy evaluation ed eventualmente di sistemi di controllo strategico e direzionale complessi quale la balanced scorecard) e che descritta nella figura 1 si distingue nettamente dalla valutazione, tradizionalmente utilizzata dalle amministrazioni pubbliche, dell’approccio contingente o “caso per caso” basato sull’alternativa fare/comprare (make or buy). In questo approccio, rilievo particolare hanno gli obiettivi di fondo, le relazioni con i fornitori ed i sistemi di monitoraggio e controllo dei costi.
I fattori critici di successo del’esternalizzazione
Come ogni pratica innovativa, l’esternalizzazione è condizionata, nella sua resa, da molteplici fattori, alcuni dei quali assumono un ruolo determinante e paradigmatico in ogni esperienza concreta.
Questi che possono dunque essere definiti fattori critici di successo dell’esternalizzazione emergeranno, ovviamente, con riferimento ai diversi momenti del processo, nei prossimi capitoli. Nondimeno, è utile ricapitolare in questa sede quali siano i principali.
Nella scelta della esternalizzazione assumono particolare rilevanza fattori legati alla conoscenza dell’ambiente esterno (mercato, settori delle imprese fornitrici) e dell’ambiente interno (fabbisogni, specifiche tecniche, tecnologiche e di qualità dei servizi forniti).
Molto importante è poi una accurata e completa analisi di fattibilità istituzionale e amministrativa, organizzativa e logistica ed economico finanziaria, collegata alle scelte di esternalizzazione.
A seguito del riorientamento in chiave strategica delle scelte di affidamento all’esterno, un ruolo centrale viene sempre più assunto dall’adozione di un approccio globale, attraverso la decisione di esternalizzare
interi processi o servizi molto integrati e soprattutto, come già ricordato, il considerare il ricorso alle esternalizzazioni come orientamento strategico di medio-lungo periodo.
Il ripensare strategicamente le scelte di esternalizzazione significa non solo collegare le politiche di affidamento a terzi in scelte strategiche della amministrazione pubblica ma soprattutto pensare a progetti
in grado di rispondere all’emergenza e soprattutto capaci di riportare all’interno della amministrazione i servizi e le attività critici, creando una riserva di capacità produttiva a livello di singola amministrazione
o meglio di intero sistema pubblico.
Un secondo insieme di fattori critici di successo fa diretto riferimento alle procedure di gara e di selezione dei fornitori. Tra questi vanno sicuramente menzionati i criteri di preselezione e di selezione dei fornitori, la scelta della tipologia di gara e soprattutto i contenuti caratterizzanti del contratto, dalla chiara identificazione delle prestazioni, ai sistemi di definizione del prezzo, alla identificazione di penali e clausole risolutive e alla stessa durata e modularità della prestazione contrattuale.
Un terzo blocco di fattori critici è legato alla fase di gestione del contratto; tra questi fattori possiamo sicuramente citare il presidio organizzativo interno alla amministrazione pubblica del processo di esternalizzazione e la gestione delle relazioni con i diversi stakeholder, a vario titolo coinvolti dalle scelte di esternalizzazione.
Progettare e soprattutto attivare un presidio organizzativo implica una scelta tra possibili alternative rappresentate in sequenza dalla istituzione di un centro integrato per la gestione dei contratti di affidamento all’esterno (il modello anglosassone dei contracts service department), più centri di responsabilità, tra loro coordinati, con differenti responsabilità sulle problematiche legali e contrattuali, sugli aspetti economico finanziari, sulla gestione delle risorse umane, sui sistemi di programmazione, valutazione e controllo. Terza possibile alternativa consiste nel prevedere unità decentrate nei vari settori di intervento delle amministrazioni pubbliche interessate, con responsabilità ampia e a 360 gradi sui diversi aspetti legati alla formulazione, alla gestione e al monitoraggio del contratto.
In parallelo al consolidamento dell’assetto organizzativo, particolare attenzione dovrà essere affidata ad altri fattori, in primo luogo lo sviluppo di competenze e capacità professionali delle figure di buyer, allineando le amministrazioni pubbliche alle esperienze delle imprese private, in cui sempre più viene richiesta una integrazione tra profilo commerciale, legale (negoziazione dei contratti di fornitura), finanziario, tecnologica-specialistica e di leadership interna.
Insieme alla formazione rivestono elevata criticità i sistemi gestionali a supporto delle scelte di esternalizzazione, dai sistemi di programmazione, budgeting e controllo ai sistemi di valutazione e miglioramento della qualità, che vanno sempre più disegnati in base ai modelli di autovalutazione e alla valutazione partecipata, coinvolgendo clienti interni ed esterni, a seconda della tipologia di attività esternalizzata.
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I rischi dell’esternalizzazione
Naturalmente, quanto più si carica l’esternalizzazione di una valenza strategica, tanto più ne escono potenziati i rischi. Rischi, occorre dirlo subito con grande chiarezza, che sono diversi e di non poco momento, alla luce delle esperienze pratiche e delle evidenze di letteratura.
La gestione del rapporto con i fornitori può essere altrettanto difficile della gestione interna e richiedere competenze gestionali specifiche.
In particolare, se la scelta di esternalizzare proviene dall’insoddisfazione della gestione interna, è probabile che anche l’alternativa esterna lascerà a desiderare.
In generale, la letteratura sui rischi del ricorso al mercato per l’erogazione di attività e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche è certamente meno nutrita di quella riguardante i benefici. I rischi, rispetto all’oggetto del rapporto, possono essere raggruppati in due macrocategorie:
• rischi di dipendenza dal fornitore;
• rischi collegati alle capacità di gestione del fornitore (soprattutto in termini di conoscenza delle specificità del servizio o dell’attività) e alle capacità di controllo dell’amministrazione.
Nel lungo termine, l’amministrazione si accolla il rischio di non possedere il know how necessario per controllare l’evoluzione del servizio esternalizzato. Questo è particolarmente vero quando il tipo di attività non si presta facilmente a essere controllato, soprattutto quando la qualità gioca un ruolo importante e quando l’amministrazione non ha sviluppato capacità, competenze e sistemi di controllo dei fornitori. Ammesso che tramite il contratto sia possibile fissare l’output (sia in termini quantitativi che qualitativi), ciò non toglie che l’amministrazione perde in genere il controllo del processo di produzione; processo che riveste un’importanza non indifferente nel caso di attività di pubblico interesse e che porta con sé altri valori come l’equità, la trasparenza, ecc.
A questo vanno aggiunte le numerose difficoltà associate alla scelta estrema di riportare la gestione del servizio all’interno o di cambiare il fornitore dello stesso. A esempio, secondo uno studio sull’esternalizzazione di servizi di Ict, sono necessari dagli otto ai nove mesi per attuare queste opzioni al termine del contratto (Quèlin e Duhamel 2003).
Altri rischi fanno riferimento alle difficoltà incontrate nella riqualificazione delle risorse che si rendono disponibili a seguito della cessione: capita, a volte, che le risorse (soprattutto umane e professionali) non trovino un’adeguata ricollocazione all’interno, sia per la loro specificità, sia a causa dei vincoli nell’utilizzo flessibile delle risorse che caratterizzano il funzionamento di molte amministrazioni; queste difficoltà possono annullare tutti i vantaggi connessi alla riduzione dei costi e, anzi, determinare una “chiusura in perdita” dell’operazione.
Vi sono, inoltre, dei casi in cui il ricorso all’esternalizzazione si presenta problematico perché le risorse utilizzate nell’attività oggetto di cessione sono molto specifiche, ovvero quando l’investimento
effettuato è molto consistente e non facilmente smobilizzabile. Oltre ai suddetti rischi, l’effettivo realizzo dei benefici dell’esternalizzazione è ostacolato dalla presenza di concorrenza imperfetta (dipendenza da un unico fornitore e rischi di interruzione del servizio pubblico), alti costi di transazione, conflitto di interessi da parte del contraente privato, rischi di esclusione sociale di alcune categorie di cittadini, nel momento in cui il contraente privato opera una selezione dell’utenza.
Altre condizioni di contesto che limitano la possibilità di ricorrere all’esternalizzazione sono l’impossibilità di definire l’oggetto del contratto in modo esaustivo comprendendo tutti i casi che potrebbero sopravvenire; la presenza di un rischio giudicato insostenibile dall’amministrazione che resterebbe sprovvista delle competenze e delle attrezzature necessarie in caso di insoddisfazione; casi in cui l’esigenza di modernizzazione e di innovazione sono molto elevate, e pertanto rischiose se non controllate (Virtuani 1997).
In generale, secondo la letteratura le attività o i servizi per i quali non è opportuno un affidamento all’esterno sono la definizione delle politiche, l’allocazione delle risorse, e la stessa funzione di gestione dell’esternalizzazione; ma anche altre attività o servizi, che hanno le seguenti caratteristiche:
• non possono essere determinati in termini di livelli di servizio o output;
• non possono essere misurati;
• sono altamente rischiosi;
• sono distintivi e richiedono competenze uniche;
• nel mercato sono forniti in assenza di competizione;
• riguardano aspetti di management o di controllo dell’amministrazione;
• sarà impossibile per gli altri potenziali fornitori ricompetere quando il contratto giunge a termine;
• i benefici di lungo periodo della scelta di esternalizzare sono incerti.
In riferimento alle fasi del processo di esternalizzazione, infine, i rischi possono essere raggruppati in quattro categorie.
1) Rischi riguardanti la fase di progettazione: rientrano qui la mancanza di sostegno da parte del vertice dell’amministrazione, reazione negativa dei dipendenti verso l’iniziativa, composizione inadeguata dell’unità preposta al progetto di esternalizzazione, il progetto di esternalizzazione non è chiaramente definito.
2) Rischi riguardanti la fase di gestione e implementazione: scarse competenze, disallineamento tra esternalizzazione e strategia complessiva dell’ente, le risorse necessarie non sono disponibili, impossibilità di acquisire informazioni adeguate di costo e di performance, i fornitori che si presentano non corrispondono alle caratteristiche richieste, difficoltà di valutazione e scelta del miglior offerente, ecc.
3) Rischi riguardanti la fase di transizione: resistenza sindacale e da parte dei dipendenti, difficoltà incontrate dal fornitore, problemi tecnici, ecc.
4) Rischi riguardanti il monitoraggio del fornitore: mancata soddisfazione degli standard attesi, gli standard non sono ben definiti e inadeguati a monitorare le performance, mancanza di cooperazione tra le parti e comportamenti opportunistici.
