(tratto da “FMI” n. 7, maggio 2010)
“Glocal Service”: questo il nuovo modello gestionale concepito, adottato e sperimentato a partire dal 2002 dai Comuni di Gonzaga, Pegognaga e Suzzara per governare i servizi di manutenzione e monitoraggio dei propri patrimoni immobiliari e urbani distribuiti sui rispettivi ambiti territoriali. Un approccio innovativo che rimanda a logiche di condivisione, cooperazione, integrazione e partnership pubblico-pubblico e pubblico-privato e che può utilmente prestarsi come avanzato prototipo per ulteriori applicazioni e sperimentazioni territoriali nel nostro paese.
Municipalities of Gonzaga, Pegognaga and Suzzara: towards “Glocal Service”
“Glocal Service”: this is the new management model conceived, adopted and experimented since 2002 by the local councils of Gonzaga, Pegognaga and Suzzara to regulate the maintenance and monitoring services of their real estate and urban patrimonies distributed over the respective territorial areas. An innovative approach which makes use of the logic of sharing, cooperation, integration and public-public and public-private partnerships and which can usefully lend itself as an advanced prototype for further application and experiments in areas of Italy.
Diego Tartari*
Il contesto dell’esperienza
Il patrimonio edilizio ed urbano dei Comuni di Gonzaga, Pegognaga e Suzzara, tre comuni limitrofi nell’area della bassa mantovana, consta di una pluralità di aree a verde, di infrastrutture stradali e di immobili che, considerati nel loro complesso, sono analoghi per consistenza a quelli di un comune di dimensioni medio-grandi e presentano analoghe criticità gestionali:
325.000 mq di aree a verde (prati, boschi e banchine stradali);
350 km di strade (asfaltate, pavimentate e lastricate);
150 immobili (edifici scolastici, residenziali ed istituzionali).
Nel corso degli anni, i tre Comuni – agendo autonomamente sui propri patrimoni – hanno conseguito risultati scarsamente efficaci rispetto alle problematiche manutentive e gestionali. Da qui la decisione di cooperare al fine di individuare metodologie di approccio e sistemi gestionali innovativi orientati verso obiettivi condivisi di efficienza, efficacia ed economicità.
La scelta della sinergia
tra i Comuni
Nel 2002 i tre Comuni, riconoscendo l’opportunità e la convenienza di attivare una forma di cooperazione per lo sviluppo di un sistema di gestione integrata dei rispettivi patrimoni immobiliari e urbani, hanno sottoscritto una convenzione finalizzata al perseguimento dei seguenti obiettivi:
contenimento ed omogeneizzazione dei costi nell’ambito dei servizi da affidare in appalto;
economia degli atti amministrativi;
miglioramento complessivo dei servizi offerti ai cittadini;
concentrazione degli organi amministrativi e tecnici comunali su attività istituzionali “core”.
Questa scelta è stata dettata anche dalla volontà di individuare un unico referente professionale per il governo dei servizi manutentivi, in grado di assumersi la responsabilità di soddisfare i livelli di prestazione attesi e di coinvolgere in una ‘‘partnership’’ operativa le imprese artigiane locali. Il passo successivo alla stipula della convenzione è stato quello di individuare in forma sinergica i servizi da affidare con contratto di Global Service ad un unico soggetto scelto mediante un’unica gara d’appalto. La considerevole consistenza e complessità del patrimonio e la pluralità dei servizi posti a base di gara hanno stimolato la partecipazione di aziende specializzate nell’articolata filiera del Facility Management, consentendo quindi di mettere i competizione esperienze più evolute nella gestione integrata, tenendo conto non solo dell’aspetto economico, ma anche e soprattutto del know how, della progettualità e della qualità delle proposte di servizio.
L’avvio dell’esperienza
La gara di appalto è stata esperita a fine 2002, risultando aggiudicataria Manutencoop Facility Management spa, che ha iniziato la propria attività nel 2003 e ha assunto la completa gestione del patrimonio nel corso dello stesso anno, a seguito di un periodo di avviamento della durata di due mesi. Durante il periodo di avviamento, attraverso un’attività di ‘‘partnership’’ tra le amministrazioni e l’appaltatore, è stato innanzi tutto verificato lo stato di efficienza delle diverse classi di unità tecnologiche costituenti i beni oggetto di appalto, segnalando le situazioni di non adeguatezza all’uso e procedendo agli interventi necessari per il ripristino dell’efficienza tecnica e funzionale. Parallelamente sono state definite le procedure di interfacciamento tra i soggetti coinvolti nella gestione delle attività e sono stati messi a punto gli strumenti informativi di gestione della commessa:
il call center, presidiato da operatori h 24 per 365 giorni all’anno e in grado di rispondere in modo adeguato e tempestivo alle richieste dell’utenza;
il sistema informativo di governo, concepito interamente in ambiente web e in grado di gestire banche dati tecniche condivise tra amministrazioni ed appaltatore.
L’autonomia gestionale
delle amministrazioni
Sin dalla scelta preliminare degli elementi tecnici e finanziari da porre a base di gara, ciascun Comune associato ha inteso mantenere la propria autonomia nella stipulazione dei singoli contratti di appalto e nella definizione delle controversie con l’appaltatore. Ogni amministrazione comunale ha pertanto gestito autonomamente i rapporti contrattuali con l’appaltatore relativamente alla gestione tecnico-amministrativo-contabile, alle scelte gestionali operative e strategiche ed alla supervisione del rispetto delle condizioni contrattuali.
Il mantenimento di specifici livelli di autonomia gestionale è determinato anche da aspettative di servizio peculiari non sempre comuni a ciascuna delle tre amministrazioni: i tre patrimoni di pertinenza, infatti, sono dotati di caratteristiche e dimensioni eterogenee e i servizi da erogare non sono sempre speculari e uniformabili.
I servizi esternalizzati
L’affidamento integrato dei servizi ad un unico appaltatore, adeguatamente qualificato e selezionato mediante apposita procedura di gara, si è posto tre obiettivi di fondo:
razionalizzare e semplificare il complesso delle prestazioni funzionali;
favorire decrementi nei costi dei servizi;
migliorare i servizi offerti al cittadino/utente.
Le attività esternalizzate dai tre Comuni riguardano tre filiere principali:
servizi di gestione e manutenzione del patrimonio immobiliare;
servizi di monitoraggio e manutenzione ordinaria del verde pubblico e dell’arredo urbano;
servizi di gestione e manutenzione della rete stradale.
I servizi al patrimonio immobiliare comprendono per tutti i Comuni:
la realizzazione e l’aggiornamento dell’anagrafe tecnica;
il ‘‘check-up’’ dello stato conservativo e dell’adeguamento normativo;
la gestione dei controlli ispettivi e della manutenzione ordinaria;
la gestione della manutenzione a misura e migliorativa.
In particolare i servizi ispettivi e di manutenzione ordinaria degli edifici, compensati a canone, sono relativi alle verifiche, ai controlli e agli interventi di manutenzione preventiva e a guasto sull’involucro edilizio e sugli impianti (fino ad una soglia di 300 euro ad intervento).
I servizi di manutenzione a misura e migliorativa prevedono invece interventi a guasto e di ristrutturazione sopra la soglia dei 300 euro.
Al solo Comune di Gonzaga è stato erogato il servizio calore e a quello di Pegognaga il servizio di pulizia degli edifici. A tutte le amministrazioni è stato erogato il servizio di derattizzazione e deblattizzazione.
I servizi relativi al verde pubblico comprendono la manutenzione ordinaria delle aree a verde e delle aree boschive, delle banchine stradali, degli alberi ad alto fusto, delle siepi, dei cespugli e delle attrezzature ludico-motorie.
Tali servizi – per la cospicua estensione in termini di superfici delle aree – rappresentano un’attività strategica sia per l’impatto economico sull’appalto, che per il riscontro in termini di soddisfazione nei confronti dell’utenza. Per l’esecuzione dei servizi di manutenzione del verde sono stati coinvolti dall’appaltatore operatori specializzati presenti in loco, la cui conoscenza approfondita del patrimonio ha consentito di erogare un servizio effettivamente modellato rispetto alle aspettative delle amministrazioni.
I servizi di gestione della rete stradale sono relativi al monitoraggio e alla manutenzione della pavimentazione, della segnaletica e della pubblica illuminazione e alla redazione e all’aggiornamento del catasto della segnaletica. Tali attività sono state erogate ponendo al centro l’obiettivo di massima efficienza dell’infrastruttura stradale, intesa sia come sicurezza della struttura viaria stessa (assenza di buche), che come efficienza del traffico (manutenzione non invasiva per la corretta circolazione dei veicoli). Tutti i servizi comprendono il pronto intervento, inteso come eliminazione immediata delle situazioni di pericolo (anche in caso di calamità naturali) o di anomalo funzionamento dei componenti edilizi o impiantistici, che – se differiti nel tempo – possono costituire pericolo per la pubblica incolumità e per la circolazione stradale, ingente danno economico per le amministrazioni e forte disagio per l’utenza. Il capitolato e le prescrizioni tecniche predisposte dalle amministrazioni in fase di appalto fissavano le sole fondamentali condizioni minime inderogabili delle prestazioni richieste, lasciando all’appaltatore adeguati margini di manovra per esprimere la propria progettualità, competenza e professionalità. Affidando ad un unico appaltatore la gestione globale del proprio patrimonio, le amministrazioni comunali hanno inteso avvalersi non solo delle singole prestazioni richieste dal contratto, ma anche e soprattutto della capacità organizzativa e gestionale dell’azienda appaltatrice. I due soggetti – in una logica di partnership pubblico-privato – condividono anche l’obiettivo di perseguire una più razionale ed efficace conduzione del patrimonio, mirando ad un crescente miglioramento dell’erogazione dei servizi in un’ottica di risultato e privilegiando la prevenzione dei guasti e la programmazione degli interventi.
Il sistema di controllo
delle prestazioni
Il sistema di controllo dei livelli di qualità del servizio delineato dal committente nel capitolato di appalto e condiviso dall’appaltatore consiste in una serie di attività volte a misurare lo scarto esistente tra il livello di erogazione di ogni singolo servizio (qualità “reale”) ed un livello di servizio valutato come ottimale (qualità “attesa”). Il sistema adottato mira a mantenere costantemente monitorate le effettive risultanze dell’intero processo di erogazione dei servizi attraverso una misurazione oggettiva dei parametri rappresentativi della qualità; ciò in particolare attraverso:
la produzione e il monitoraggio, rispetto ai livelli di servizio attesi (SLA – Service Level Agreement), di specifici indicatori di prestazione (KPI – Key Performance Indicators) elaborati grazie alle informazioni di base e “di ritorno” registrate nel database del sistema informativo “dedicato” (i KPI utilizzati analizzano la percentuale sul totale di ordini di lavoro attivati per emergenze, lo scostamento dei tempi rispetto ai programmi di intervento, i tempi di pronto intervento, i tempi utilizzati per l’esecuzione dei lavori e l’accessibilità del call center da parte degli operatori);
la redazione e l’analisi delle non conformità eventualmente rilevate, tramite attività di sorveglianza delle unità tecnologiche e funzionali critiche e verifiche ispettive, con il supporto di adeguate e concordate check-list di controllo, sia in merito alla qualità dei processi di erogazione dei servizi (controllo di processo) che in merito alle oggettive risultanze delle prestazioni (controllo di risultato secondo la norma UNI EN 13549), mediante modalità di controllo a campione o stocastico (attraverso tali modalità sia le amministrazioni che l’appaltatore possono gestire tutte le fasi del processo di verifica del livello qualitativo delle prestazioni erogate, potendo agire su campioni rappresentativi della globalità delle strutture servite in funzione dei singoli servizi erogati);
somministrazione periodica all’utenza di questionari di gradimento “a freddo” e “a caldo”del servizio e successiva elaborazione statistica delle risultanze (qualità percepita).
I risultati conseguiti
Dopo sette anni di sviluppo dell’esperienza e nel momento in cui le tre amministrazioni si sono accinte a rimodulare il sistema di appalto messo in essere, è possibile articolare una serie di valutazioni in merito ai risultati conseguiti, sia dal punto di vista organizzativo che economico.
Prima dell’attivazione dell’appalto le prassi gestionali adottate dai tre Comuni si caratterizzavano per:
la frammentazione delle risorse economiche e umane a disposizione;
l’esecuzione di necessità di interventi manutentivi di sola emergenza;
l’assenza di strategie di pianificazione delle attività;
l’impossibilità di monitorare l’efficacia degli interventi;
la limitata e disorganica conoscenza dei rispettivi patrimoni.
Sotto un profilo prettamente economico i risultati conseguiti attraverso la scelta di condivisione di un unico appalto di gestione integrata sono consistiti fondamentalmente nelle seguenti opportunità:
la realizzazione di un’economia di scala patrimoniale tale da consentire l’attivazione di una forma di appalto altrimenti non esperibile autonomamente e/o convenientemente dai singoli Comuni;
l’efficientamento e la riduzione degli atti amministrativi concentrati nella gestione di un’unica gara comprendente una pluralità di servizi e di un unico contratto esteso ad una durata poliennale;
il conseguimento di un’evidente economia di spesa determinata principalmente da una razionalizzazione della spesa stessa che da pagamento di singole prestazioni a misura si è trasformata in un canone.
Sotto un profilo tecnico-organizzativo gli elementi di significatività dell’esperienza sono riconducibili fondamentalmente all’introduzione e all’adozione di un processo innovativo di gestione informatizzata che ha fornito alle amministrazioni l’opportunità di:
monitorare l’andamento degli interventi manutentivi e delle criticità;
controllare il rispetto dei tempi di esecuzione degli stessi interventi;
verificare l’andamento e l’incidenza dei guasti e dei malfunzionamenti (peraltro progressivamente diminuiti con la graduale messa a regime della manutenzione preventiva e programmata);
creare e mantenere una “memoria storica” aggiornata degli interventi manutentivi eseguiti;
conoscere sistematicamente il patrimonio in gestione;
pianificare e realizzare una serie di attività “migliorative” di adeguamento normativo, di riqualificazione impiantistica e di efficientamento energetico attraverso piani mirati di intervento condivisi con l’appaltatore.
In conclusione, l’esperienza dei Comuni di Gonzaga, Pegognaga e Suzzara può rappresentare un avanzato prototipo sperimentale di un modello innovativo di gestione dei servizi per patrimoni immobiliari e urbani che si fonda su logiche di condivisione, cooperazione, integrazione e partnership pubblico-pubblico e pubblico-privato, pur garantendo adeguati margini di autonomia funzionale e decisionale ai soggetti cooperanti; un modello che – testato e avvalorato direttamente sul campo attraverso una sperimentazione poliennale – può prestarsi come tale per ulteriori applicazioni territoriali nel nostro paese, aprendo la strada al potenziale sviluppo di una nuova formula gestionale e di una nuova filiera di mercato: quella del “Glocal Service”.
* Capo Ufficio Tecnico del Comune
di Pegognaga
Un call center multimediale
Il capitolato tecnico predisposto dai Comuni di Gonzaga, Pegognaga e Suzzara prevede in capo all’appaltatore la gestione delle richieste di intervento di qualunque genere e da chiunque formulate con l’obiettivo di fornire all’utenza un riferimento unico per ogni richiesta o sollecito di intervento, purchè attinente ai servizi oggetto dell’appalto. L’appaltatore ha messo disposizione delle amministrazioni il proprio call center multimediale raggiungibile tramite un unico numero verde e presidiato da operatori h24 per 365 giorni all’anno e in grado di rispondere in modo adeguato e tempestivo alle richieste dell’utenza e di segnalare al personale tecnico preposto le richieste di intervento, in funzione del livello d’urgenza.
In fase di avvio dell’appalto, sono state definite, di concerto tra amministrazioni ed appaltatore, la base di regole da fornire agli operatori del call center per l’individuazione del grado di criticità del singolo evento. Tutto il processo è strutturato in maniera che gli operatori siano indirizzati dal sistema nella compilazione ed assegnazione di ogni richiesta d’intervento, abbattendo tempi e margini d’errore nell’erogazione dei servizi. Il sistema informativo utilizzato è integrato con il call center multimediale permettendo ad un utente autorizzato di monitorare il corretto avanzamento di ogni richiesta e consentire la verifica on line del processo di evasione delle richieste e degli ordini di lavoro.
Il sistema informativo utilizzato per la gestione dell’appalto, interamente fruibile via web, è stato progettato, realizzato ed in parte personalizzato per garantire la corretta gestione di tutte le attività inerenti all’erogazione dei servizi/lavori e, al contempo, per consentire la costante condivisione delle informazioni (di tipo tecnico, operativo, gestionale ed economico) e degli obiettivi gestionali fra gli attori a vario titolo coinvolti nello svolgimento dei servizi affidati (siano essi responsabili delle amministrazioni che personale tecnico/operativo dell’appaltatore). La varietà degli interlocutori e la complessità delle attività svolte rende infatti necessario l’utilizzo di sistemi informativi integrati e geograficamente distribuiti in ambiente web in grado di “collegare” tutti i soggetti coinvolti nella gestione, indipendentemente dalla localizzazione geografica delle loro postazioni. Questo garantisce il tempestivo allineamento delle informazioni, la completezza e la rintracciabilità delle stesse e mette in condizione le amministrazioni di effettuare un controllo continuativo, preciso ed efficace sull’intero processo di erogazione dei servizi. Inoltre il sistema informativo si presenta con un’interfaccia utente uniforme, grazie ad una piattaforma di accesso unica che, indipendentemente dal “motore” di elaborazione dei dati, garantisce l’univocità di accesso alle informazioni provenienti dal call center, dalla struttura di governo della commessa, dal personale operativo e dalle amministrazioni comunali, grazie alle potenzialità dell’architettura “web-based’’ che lo caratterizza.
Scheda Appalto
Dati generali
Ente committente Comuni di Gonzaga, Pegognaga,
Suzzara
Proprietà beni Comuni di Gonzaga, Pegognaga,
Suzzara
Consistenza patrimonio
Dimensione – 150 immobili
– 350 km strade
– 325.000 mq aree verdi
Tipologia –
immobili urbani (scuole, edifici
istituzionali, alloggi)
–
strade (asfaltate, pavimentate,
lastricate)
–
aree verdi (prato, bosco,
banchine stradali)
Localizzazione Comuni di Gonzaga, Pegognaga,
Suzzara
Tipologia servizi appaltati
–
edifici: anagrafe immobiliare,
manutenzione ordinaria
e straordinaria, servizio calore,
servizio pulizie
–
strade: monitoraggio, manutenzione pavimentazione, segnaletica
e pubblica illuminazione
–
aree verdi: monitoraggio,
manutenzione ordinaria
Procedura di aggiudicazione
Normativa di riferimento D.Lgs. 157/1995 e s.m.i.
Tipologia di appalto Appalto servizi
Tipo di procedura Procedura ristretta
Numero lotti 1
Criterio di aggiudicazione Offerta economicamente più vantaggiosa
Tempistica
Data bando dicembre 2002
Data inizio servizio ottobre 2003
Durata contrattuale 5 anni più rinnovo
Importi economici
– Comune di Gonzaga: € 800.000
– Comune di Pegognaga: € 650.000
– Comune di Suzzara: € 750.000
Soggetto aggiudicatario
Manutencoop Facility Management spa
Responsabili del procedimento
–
Comune di Gonzaga: Geom. F. Rotta
–
Comune di Pegognaga: Arch. D. Tartari
–
Comune di Suzzara: Geom. S. Semeghini
–
Manutencoop FM spa: Ing. G.L. Pancaldi
