(Tratto da GSA igiene urbana n.3, 2011) Il percorso strategico che ha consentito il superamento del 70 % di RD nella prima città con più di 100.000 abitanti residenti: l’esperienza del Comune di Novara.
Ing. Paolo Pepe*, Dott. Giuseppe Abbenante**
Quando la nuova Giunta si è insediata nel Comune di Novara e ha iniziato la lunga strada che ha portato alla programmazione e progettazione dell’intervento di raccolta differenziata, prima, e la sua attuazione, dopo, i fattori al contorno, le condizioni per così dire ambientali, erano decisamente a sfavore di una simile realizzazione. La città capoluogo era caratterizzata da un sistema di raccolta a elevate meccanizzazione con cassonetti tradizionali e cassonetti a caricamento laterale, si sovrapponevano molteplici e differenziate modalità di raccolta per tipologie di flussi e di utenze con una bassa efficienza del sistema complessivo. L’azienda pubblica ASSA, affidataria dei servizi di raccolta il cui unico socio era il Comune di Novara, godeva di una pessima immagine presso l’utenza e i Comuni confinanti: molteplici disservizi, approcci eccessivamente burocratici per la gestione di situazioni particolari quali l’abbandono di rifiuti in prossimità dei cassonetti che avevano trasformato molti dei contenitori stradali in piccole ma fastidiose discariche abusive in area urbana. Nei trentacinque comuni del Consorzio Basso Novarese nell’intorno di Novara la raccolta differenziata domiciliare era già stata avviata da almeno un paio d’anni e questa notevole differenza di impostazione del servizio aveva determinato un’anomala e incontrollata migrazione di rifiuti nei cassonetti della periferia del capoluogo: circa 1500 tonnellate/anno stimate avevano una provenienza esterna e spesso contribuivano alla formazione di discariche abusive in prossimità degli accessi cittadini. La precedente amministrazione aveva avviato la raccolta differenziata in via sperimentale in alcune zone periferiche della città incontrando il diffuso sfavore dei cittadini coinvolti, circa diecimila, che di fatto si sentivano penalizzati rispetto al resto della città: circostanza che introdusse un’ulteriore migrazione di rifiuti dalle zone periferiche coinvolte nel progetto sperimentale alle zone più centrali della città ancora soggette alla raccolta meccanizzata stradale. Per non dire dei problemi di potenziale perdita di consenso paventata da alcuni operatori locali della politica senza distinzione di schieramento, spaventati dagli echi negativi che giungevano da alcune vicine città di medie e grandi dimensioni che stavano implementando la raccolta differenziata secondo il modello porta a porta.
Circostanze comuni a molte amministrazioni locali, dove poi una simile scelta diviene motivo di scontro tra maggioranza e opposizione. La maggioranza che la propone tipicamente è impallinata dalla sua opposizione, non conta se di destra o di sinistra, attraverso l’azione subdola di comitati poco spontanei di cittadini contro il sistema di raccolta differenziata. Il presunto disagio viene strumentalizzato e diventa facile terreno di scontro politico rendendo così molto più complicato il percorso per ottenere risultati positivi per la gestione integrata dei rifiuti sul territorio.
A tutto questo andava aggiunta la situazione del sistema impiantistico finale, in cui il Comune di Novara conferiva ogni anno circa quarantamila tonnellate in una discarica privata (peraltro di un rifiuto con molta frazione biodegradabile che veniva quindi assimilato a un tal quale) e tale flusso risultava determinante nella progressiva riduzione di spazi disponibili in quell’impianto. Contestualmente, vista l’elevata putrescibilità del rifiuto residuo novarese, i costi di smaltimento venivano aggravati di oneri aggiuntivi imposti dai soggetti gestori degli impianti finali.
A Novara era vigente un sistema di raccolta estremamente rigido e costoso che produceva una percentuale di differenziazione intorno al 25-30% che, per essere messo nelle condizioni di poter rispettare l’obiettivo del 35% di RD previsto dalla normative in vigore all’epoca, richiedeva ulteriori pesanti investimenti complicando al contempo l’organizzazione del sistema, non migliorando la qualità del rifiuto prodotto ovvero mantenendo alti i costi di gestione del sistema complessivo.
Un vero incastro !
Che fare quindi ?
La decisione fu radicale con un misto di coraggio e incoscienza. Anche se in molti propendevano per soluzioni più cautelative e intermedie (mantenere alcuni servizi stradali e introdurne progressivamente alcuni di tipo domiciliare) si decise invece di abbandonare completamente il precedente sistema ripartendo da zero con un nuovo progetto di sistema, che comprendeva anche nuove soluzioni organizzative interne da affiancare alle nuove modalità operative.
Si partì dal management poiché l’azienda aveva bisogno di una conduzione manageriale e tecnica in grado di interiorizzare un nuovo progetto di sistema e tradurlo in un nuovo e avanzato approccio sistemico e sinergico.
Agli addetti ai lavori potrà apparire chiaramente quanto sia stato difficile agire a questo livello nel contesto di un’azienda pubblica ma tale scelta si è rivelata decisiva per il rilancio del servizio in una nuova configurazione e per il decollo dell’azienda verso obiettivi molto ambiziosi.
Altrettanto decisiva la scelta di attivare una collaborazione con una società pubblica che nell’ambito dei servizi di raccolta aveva già maturato un’esperienza significativa nell’ambito delle raccolte differenziate. Due scelte strategiche che si rilevarono poi assolutamente decisive per il raggiungimento degli attuali brillanti risultati.
Si ponevano poi una serie di problemi preliminari: occorreva costruire il consenso dei diversi soggetti sociali attivi in città creando un’opinione positiva intorno all’iniziativa e nella comunità politica, quella più incline all’uso strumentale di fenomeni di questo genere.
Non bisogna altresì dimenticare un certo scetticismo di alcuni circoli ambientalisti non disponibili a fare sconti a una parte politica da loro considerata poco sensibile e attrezzata ad affrontare queste tematiche.
La terza scelta strategica che si è rivelata vincente fu di partire dal basso parlando con la gente senza manifesti e spot televisivi, a costo di andare casa per casa.
Il primo passo operativo fu la redazione delle linee guida intorno alle quali costruire il consenso sia sul modello di raccolta differenziata porta a porta che sull’obiettivo strategico di puntare alla copertura dei maggiori costi di raccolta attraverso i maggiori introiti e risparmi generati dal nuovo modello.
Si è rilevata fondamentale la fase di audizione individuale dei diversi soggetti interessati alla trasformazione: le associazione di categoria, le organizzazioni sindacali, i rappresentanti dei consumatori, le associazioni degli amministratori di condominio, gli oratori cittadini, le associazioni e i gruppi anziani, le associazioni sportive più rappresentative, le associazioni culturali rilevanti, le amministrazioni e le aziende pubbliche presenti con strutture operative in città, i presidi e i dirigenti scolastici di tutte le scuole pubbliche e private, i rappresentanti dell’università.
Le linee guida opportunamente revisionate al termine del processo partecipativo sopra descritto sono diventate il presupposto per la formazione di un atto di indirizzo assunto dal Consiglio Comunale di Novara.
Un passaggio delicato con il quale la comunità politica prendeva atto di una programmazione suscitata dal basso; che soprattutto sceglieva l’adozione di uno strumento di pianificazione non previsto dalle normative di riferimento, il cosiddetto piano comunale dei rifiuti, ovvero uno strumento assolutamente volontario a valenza tecnica e politica che, oltre allo sviluppo di dettaglio degli indirizzi generali, aveva l’ambizione di ricercare il massimo del consenso possibile tra le differenti forze politiche rappresentate nel consiglio comunale.
Una scelta coraggiosa, almeno per quel momento, la ricerca di una soluzione bipartisan che potesse includere l’intera comunità politica locale. Il Piano Comunale dei Rifiuti ha assunto così il profilo di un documento di programmazione che l’Amministrazione Comunale costruiva con l’ambizione di farlo proprio con l’espressione unanime del Consiglio Comunale. Ma è stato il processo di formazione dello stesso che ha consentito di centrare questo ambizioso obiettivo.
Un processo di dialogo e confronto con tutti i soggetti tecnici e istituzionali: con il soggetto gestore innanzitutto, l’azienda del Comune di Novara; con il soggetto regolatore, il Consorzio di bacino del Basso Novarese; la competente Commissione Consiliare; i Consigli Circoscrizionali.
L’attivazione di un gruppo di lavoro ristretto che ha affiancato l’assessorato, costituito con la rappresentanza paritetica di maggioranza e opposizione consiliare, ha facilitato il processo di formazione del piano comunale e la costruzione del consenso politico necessario.
L’amministrazione riuscì a centrare l’obiettivo: costruire una proposta relativa alle modalità di erogazione del servizio rappresentativa della mediazione oggettivamente più elevata tra le esigenze espresse dai soggetti coinvolti nella fase di formazione, gli strumenti necessari al raggiungimento degli obiettivi di piano, le esigenze di minimizzare l’impatto sociale ed economico comunque conseguente alla attivazione di un sistema integrato.
Il Consiglio Comunale di Novara, con deliberazione n. 44 del 17.06.2003, ha approvato all’unanimità il Piano Comunale dei Rifiuti, da destra a sinistra, affidando al soggetto gestore, nella autonomia che gli derivava dalla forma societaria e dai documenti di convenzione, il compito di redigere un piano industriale ove anche prevedere istanze di variazione e integrazione dei patti contrattuali esistenti. Il Piano è stato quindi recepito da ASSA S.p.A., il soggetto gestore, nella redazione del piano industriale con il quale sono state definite le modalità operative del nuovo servizio di raccolta dei rifiuti, gli obiettivi da raggiungere, i tempi di attuazione ed i costi aggiuntivi derivanti dalle nuove modalità introdotte.
Con questo processo partecipativo dal basso erano state quindi poste solide basi al processo di totale riorganizzazione del servizio e delle abitudini dei cittadini di Novara che da li a poco avrebbero consentito di raggiungere risultati perfino superiori alle aspettative dell’amministrazione.
La domiciliarizzazione dei servizi è stata il primo punto di forza del nuovo sistema di raccolta. Le linee di intervento fondamentali per dare concretezza ed efficacia a un simile principio sono state le seguenti:
• l’individuazione di spazi interni ai condomini e la definizione delle soluzioni di accesso agli spazi medesimi grazie a un lavoro metodico e sistematico di relazione stretta con gli amministratori dei condomini e degli stabili dell’area urbana oggetto dell’intervento con sopralluoghi preliminari per conoscere in via preventiva potenziali criticità e soluzioni possibili; sopralluoghi con gli amministratori per valutare in contraddittorio le soluzioni proposte. L’individuazione di spazi interni ai condomini e alle proprietà in genere dove collocare i contenitori è la soluzione ottimale per ottenere rilevanti effetti: il controllo diretto sull’uso, sul decoro dei contenitori e sulla pulizia intorno ad essi; le responsabilità ed il merito diretti sui risultati di raccolta per quantità e qualità; le strade più pulite e libere per l’assenza dei grandi cassonetti e dell’accumulo incontrollato e abusivo intorno ad essi, compresi gli ingombranti;
• la disponibilità a partecipare ad assemblee condominiali in assistenza agli amministratori per spiegare le motivazioni e consolidare l’accettazione degli interventi adottati;
• la puntuale definizione delle soluzioni per l’accesso agli spazi interni degli stabili con i mezzi di raccolta previsti ha reso più flessibili gli orari di intervento, più semplice il conferimento dei propri rifiuti per gli utenti dei condomini eliminando vincoli di orari per l’esposizione e ha incrementato l’efficienza generale del sistema. Anche in questo caso è stato indispensabile individuare una molteplicità di soluzioni praticabili al fine di rendere più semplice e gradevole per l’utenza il servizio di raccolta differenziata: cancello aperto durante l’orario di servizio; cancello apribile con unica chiave cifrata; cancello apribile con chiave contenuta in apposito contenitore apribile con chiave cifrata. Solo nel caso in cui l’accesso agli operatori risultava chiuso si chiedeva di assumere l’impegno dei proprietari a esporre i contenitori su strada nei giorni di raccolta e a ritirarli una volta svuotati, entro la fine del turno di raccolta, mediante un loro incaricato (es. custode, condomino, terzo indicato dall’amministrazione dello stabile).
Una svolta epocale rispetto al servizio di raccolta stradale: l’operatore addetto alla raccolta doveva nuovamente entrare in relazione con gli utenti (quasi come un postino) anche per monitorare la qualità dei conferimenti, ma a condizioni di esecuzione del servizio molto più avanzate e sicure rispetto ai tempi in cui si ritirava il sacco nero dai locali rifiuti o dalle canne di caduta.
Un mese prima della data di avvio del nuovo progetto in ogni lotto è stata organizzata un assemblea aperta a tutta la cittadinanza residente sull’area, convocata attraverso la rete e i meccanismi di comunicazione propri delle circoscrizioni. L’assemblea veniva gestita dall’assessore all’ambiente, coadiuvato dalle strutture tecniche del comune e del gestore del servizio.
Una presentazione sintetica con una buona base di supporto, interventi ben preparati, un lavoro a tavolino periodicamente aggiornato per preparare risposte efficaci ed esaustive alle domande tipiche e ricorrenti (si è rilevata fondamentale la redazione delle FAQ per dare risposte adeguate).
Nell’ultimo mese la fase più delicata: in ogni lotto 6000-7000 unità immobiliari furono visitate una per una dal personale operativo addetto alla raccolta, addestrato allo scopo, lo stesso personale che da lì a pochi giorni sarebbe intervenuto per raccogliere i rifiuti condominiali visita porta a porta, in orari adeguati, condomini e stabili dell’area oggetto di intervento. Una scelta che si è rivelata vincente anche grazie all’assunzione nella società di gestione di personale anche di origine extracomunitaria che ha facilitato l’azione di promozione e introduzione del servizio in quelle zone più densamente abitate da persone di cultura e abitudini diverse. Nel primo mese di attivazione del nuovo servizio è stata infine garantita la presenza continua in campo dei responsabili del servizio per monitorare, congiuntamente agli operatori, le condizioni operative, le criticità non preventivamente rilevate, ed eventualmente rimodulare le scelte operate inizialmente per risolvere o evitare disservizi.
Il Progetto Territoriale di raccolta differenziata porta a porta per la città di Novara è stato attivato nel mese di maggio del 2004 ed è stato portato a termine nel mese di luglio del 2006, per un totale di 27 mesi consecutivi di attività rivolte ad una popolazione residente di 102.817 abitanti (al 31.12.2005) suddivisa in 43.000 utenze domestiche e 5.378 non domestiche.
I risultati sono stati di gran lunga superiori alle aspettative sia in termini di quantità raccolte (passando dal 28 % di RD al 68 % nel giro di due anni), di qualità (tutte le frazioni in prima fascia dell’accordo ANCI-CONAI) che di costo (un risparmio netto di 1,2 milioni di euro) nonostante i costi di avvio siano stati notevoli e l’azienda abbia assunto 18 nuovi operatori (il 12% in più rispetto a prima).
*Assessore del Comune di Novara, Presidente ATO Rifiuti Novarese
**Presidente del Consorzio Rifiuti Basso Novarese, ex Presidente ASSA SpA
