Importante precisazione di Anac sul fronte della concorrenza leale e della lotta al massimo ribasso, una fattispecie purtroppo ricorrente nel settore delle pulizie/ multiservizi/ servizi integrati: nel fissare il valore dell’appalto, ha precisato l’Anticorruzione nell’atto n. 1643/2024 del 9 ottobre scorso, vanno indicate tutte le voci di spesa.
Vanno indicati tutti gli elementi
In particolare, nella predisposizione degli atti di gara, la stazione appaltante deve indicare tutti gli elementi che contribuiscono a inquadrare la prestazione richiesta e le sue modalità esecutive, nonché tutte le voci di spesa, cosa che serve anche per consentire ai potenziali concorrenti di effettuare le valutazioni necessarie al fine di formulare un’offerta consapevole, remunerativa e libera, alla pari fra loro. E non basta indicare soltanto il valore della manodopera, maggiormente suscettibile di dinamiche di ribasso.
L’Atto dell’Anac
Si tratta di un provvedimento che merita di essere considerato nel dettaglio: intervenendo a riguardo di una procedura aperta per l’affidamento di servizi di assistenza socio-sanitaria alla persona per complessivi 8 milioni e 700mila euro, nella quale la stazione appaltante -in particolare un Ipab- aveva previsto una base d’asta costituita esclusivamente dai costi della manodopera sui quali effettuare il ribasso, l’Autorità ha sottolineato che “le carenze riscontrate nei documenti di gara possano aver determinato oltre che una scarsa remuneratività dell’appalto, in violazione del principio del risultato, anche un indebito vantaggio competitivo per il precedente gestore del servizio il quale, in virtù dell’esecuzione del precedente affidamento, è in possesso di maggiori informazioni utili per la formulazione dell’offerta, con potenziali effetti distorsivi della concorrenza, in violazione del principio di accesso al mercato, declinato nei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione”.
Documenti di gara incompleti
E’ stato rilevato come i documenti di gara, nel loro complesso, risultassero privi degli importanti elementi utili a consentire agli operatori economici di effettuare una completa e adeguata analisi delle prestazioni poste in gara, nonché le valutazioni di convenienza tecnica ed economica a fini della partecipazione alla medesima e della formulazione di un’offerta seria, attendibile e consapevole. Non risultava infatti essere stata predisposta una compiuta e completa progettazione. Dalle verifiche effettuate è emerso come l’appaltante abbia tralasciato di considerare tutte le altre voci che, oltre ai costi della manodopera, contribuiscono alla corretta determinazione dell’importo a base d’asta, quali ad esempio le spese generali, l’utile di impresa e gli eventuali costi per i materiali e le attrezzature previsti dal Capitolato a carico dell’appaltatore.
La giurisprudenza in materia
La giurisprudenza ha chiarito che gli appalti pubblici devono sempre essere affidati ad un prezzo che consenta un adeguato margine di guadagno per le imprese, in quanto le acquisizioni in perdita porterebbero inevitabilmente gli affidatari ad una negligente esecuzione, oltre che ad un probabile contenzioso. È stato quindi rilevato come la scelta di determinare l’importo a base di gara esclusivamente in base al costo della manodopera, oltre a poter compromettere la partecipazione alla procedura, avrebbe potuto incidere negativamente e pregiudicare anche la corretta esecuzione del servizio.
Carenti motivazioni dell’iter logico
Inoltre, dalla documentazione di gara richiamata nella decisione a contrarre non era possibile rinvenire le motivazioni poste a base dell’iter logico seguito dalla stazione appaltante ai fini della determinazione dell’importo a base di gara, né il prospetto economico degli oneri complessivi necessari per l’acquisizione dei servizi. Nell’istruttoria era stato rilevato, inoltre, come la disciplina della fatturazione e dei pagamenti nel capitolato dell’affidamento risultasse piuttosto lacunosa.
Il punto di vista dell’Anticorruzione
“In primo luogo -scrive Anac – non è chiaramente specificato se il servizio è remunerato a canone fisso o in base alle ore effettivamente erogate, e non risulta indicata la periodicità della fatturazione. Inoltre, i pagamenti non apparivano subordinati all’emissione da parte dei competenti soggetti dell’Amministrazione di attestazioni di regolare esecuzione/conformità o atti equivalenti, idonei ad attestare l’esatto adempimento di tutte le obbligazioni previste nel contratto, sia sotto l’aspetto quantitativo che qualitativo”.
Mancata previsione della disciplina dei controlli
Risultava infatti che nei documenti di gara non era stata disciplinata in maniera esaustiva la disciplina dei controlli in corso di esecuzione. “La mancata previsione di una compiuta disciplina delle modalità dei controlli in corso di esecuzione da parte della stazione appaltante – aggiunge Anac – può pregiudicare un’efficace ed esaustiva attività di verifica e controllo sull’adempimento delle obbligazioni assunte dall’appaltatore, assicurando che il servizio venga erogato in piena conformità ai termini ed alle condizioni previste dal contratto e dal Capitolato, in particolare per quanto riguarda gli aspetti qualitativi del servizio”.
La fase di esecuzione
Occorre in tal senso ribadire l’assoluta centralità della fase di esecuzione degli appalti di servizi, in quanto in essa si concretizzano le aspettative programmate nelle fasi di progettazione ed affidamento e si traduce la cura dell’interesse pubblico sotteso all’indizione della gara. Ciò può avvenire se l’appaltatore selezionato adempie correttamente alle obbligazioni assunte eseguendo l’appalto a regola d’arte, in conformità e nel rispetto delle condizioni, modalità, termini e prescrizioni stabiliti dal contratto e dal Capitolato. A questo può aggiungersi che la regolare esecuzione del servizio, oltre che dal prezzo di aggiudicazione costituito esclusivamente dal ribasso sul costo del lavoro, potrebbe essere compromessa anche dalla carenza di specifiche previsioni in merito ai controlli da effettuarsi a cura della stazione appaltante in corso di esecuzione”.
