(tratto da “Gsa Igiene Urbana” n.2, Aprile-Giugno 2010)
Dal 2006, con l’introduzione del con l’istituzione del Codice dei contratti pubblici, l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici ha ampliato e potenziato la sua sfera di competenza, inglobando, accanto a quello delle opere pubbliche, anche l’ambito delle forniture e dei servizi. Oggi può mettere a disposizione degli operatori del settore strumenti sia di carattere preventivo che sanzionatori per garantire uno svolgimento più equo delle gare di appalto.
In un settore, quale quello della gestione dei rifiuti, caratterizzato da particolare attenzione da parte della collettività per i profili di criticità che la problematica assume in diverse aree del territorio nazionale e, per gli addetti ai lavori, da un quadro normativo complesso e in evoluzione sembra opportuno dedicare alcune parole al ruolo di garanzia che il legislatore ha affidato all’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici.
L’AVCP, istituita inizialmente nel 1994 con la legge n° 109 cd. “Merloni” con competenze limitate al settore dei lavori pubblici e successivamente estese a quelli dei servizi e forniture con il D. Lgs. n° 163/2006 cd. “Codice dei contratti pubblici”, è un organo collegiale preposto dalla legge alla vigilanza del rispetto delle regole che disciplinano la materia dei contratti pubblici dotato di indipendenza funzionale, di giudizio e di autonomia organizzativa. Il membri del Consiglio, nominati da Presidenti di Camera e Senato, sono scelti fra personalità che operano nei settori tecnici, economici e giuridici con riconosciuta professionalità.
Il Codice dei contratti pubblici, nell’art.6, attribuisce all’Autorità numerose funzioni e competenze che possono così riassumersi:
- vigila sui contratti pubblici, anche regionali, per garantire trasparenza e correttezza nella scelta del contraente ed efficienza ed economicità nell’esecuzione dei contratti garantendo il rispetto dei principi di concorsualità, trasparenza e pari trattamento fra gli operatori economici nelle procedure di gara;
- segnala al Governo e al Parlamento gravi inosservanze della normativa o la sua disorta applicazione;
- formula al Governo proposte di modifiche della legislazione che disciplina i contratti pubblici e presenta annualmente al Parlamento una relazione annuale nella quale si evidenziano le disfunzioni riscontrate nei settori vigilati;
- Vigila sul sistema di qualificazione degli operatori economici;
- Formula pareri non vincolanti su questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara attraverso l’istituto del cd. “precontenzioso”, specificatamente regolato dall’art.6 comma 7 lett. n) del Codice.
Nell’ambito della propria attività vengono attribuiti all’AVCP poteri sanzionatori e ispettivi in relazione ai quali essa può richiedere documenti e informazioni alle stazioni appaltanti e agli operatori economici, disporre ispezioni, anche su richiesta motivata di soggetto portatore di interesse e da svolgere anche mediante l’ausilio della Guardia di Finanza e di altri organi dello Stato, disporre perizie, analisi economiche e statistiche in ordine a qualsiasi elemento rilevante della propria attività istruttoria, trasmettere gli atti e i propri rilievi agli organi di controllo e agli organi giurisdizionali competenti in caso di accertamento di possibile danno erariale ovvero di fatti di possibile rilevanza penale, irrogare sanzioni pecuniarie in caso di inottemperanza agli obblighi di collaborazione da parte di soggetti pubblici o privati ovvero in caso di trasmissione di informazioni false.
Dal punto di vista organizzativo l’Autorità risponde ai compiti di vigilanza attribuiti nei settori dei lavori, servizi e forniture, attraverso l’operato di due Direzioni generali: la Direzione Vigilanza Lavori e la Direzione Vigilanza Servizi e Forniture.
La vigilanza sullo specifico settore della gestione dei rifiuti, affidata ad apposito Ufficio incardinato in tale ultima Direzione, viene svolta sia su iniziativa d’ufficio su casi specifici di interesse generale ovvero su istanza di operatori economici mediante lo svolgimento di specifiche istruttorie, coinvolgenti le parti del procedimento esaminato, concluse con atti deliberativi del Consiglio oggetto di successiva comunicazione ai soggetti interessati e di pubblicazione, in caso di interesse generale e nel rispetto dei principi di privacy, sul sito istituzionale dell’Autorità.
Nell’ambito della vigilanza sullo specifico mercato della gestione dei rifiuti, oltre all’attività ordinaria precedentemente descritta, l’AVCP nel corso del 2009 ha svolto una specifica indagine sugli affidamenti “in house providing” di tali servizi su un campione estratto di 28 comuni capoluogo di provincia. L’indagine, pubblicata recentemente e con vasta risonanza sui “mass media”, ha condotto alla identificazione di 9 comuni giudicati non conformi alla normativa vigente, in termini di clausole statutarie delle proprie società possedute affidatarie del servizio, e di altri 12 comuni parzialmente conformi attraverso modifiche delle stesse.
E’ stato rilevato come in molti casi la scelta dell’amministrazione locale di procedere alla produzione “in house” dei servizi sia stata realizzata in mancanza della sussistenza dei requisiti necessari a garantire l’inesistenza di finalità commerciali richiesti dalla normativa europea e nazionale e come ad oggi la filiera della gestione dei rifiuti, concepita dal legislatore come ciclo completo e chiuso, risulti frammentata e affidata spesso a vari soggetti per le sue diverse fasi: raccolta, spazzamento, trasporto, recupero e controllo, in contrasto con il Codice Ambientale. Ciò anche per effetto della non piena applicazione data al Decreto Ronchi e al Testo Unico sull’ambiente del 2006 in materia di operatività degli Ambiti territoriali Ottimali previsti per ottimizzare il processo di gestione dei rifiuti.
Nel corso del 2010 rientra fra gli intendimenti dell’Autorità, proprio nell’ottica della auspicata unificazione dell’affidamento della gestione integrata dei rifiuti, l’analisi del tema relativo alla formulazione dei bandi di gara allo scopo ultimo di pervenire alla definizione di bandi tipo in ausilio delle stazioni appaltanti deputate alle prossime incombenze in materia di affidamenti del servizio e a garanzia dei principi di parità di trattamento e non discriminazione degli operatori economici partecipanti.
Lo scopo regolatorio dell’iniziativa è quello di fornire strumenti omogenei sul territorio nazionale agli operatori dello specifico mercato garantendo l’auspicata uniformità di requisiti di partecipazione, in particolare di natura tecnico-economica, e di valutazione delle offerte nella formulazione dei bandi di gara.
Tale attività potrà auspicabilmente essere condotta con il contributo di tutte le rappresentanze degli operatori del settore mediante l’apertura di una tavolo di confronto che, in relazione alle diversificate esigenze delle parti coinvolte e alle caratteristiche del mercato, possa condurre alla formulazione di un documento condiviso che fornisca i criteri da porre a base per la formulazione di bandi di gara contenenti principi uniformi e coerenti.
Umberto Reale*
* Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici Dirigente Ufficio F “Servizi idrici e gestione dei rifiuti” – Direzione Generale Vigilanza Servizi e Forniture
