Nell’ambito della giornata Eurocom Events, svoltasi il 25 novembre scorso a Bologna, si è discusso di gare d’appalto: committenza da una parte e imprese dall’altra. Un momento di incontro-scontro capitolato (…e mai verbo fu più azzeccato!) in una proposta d’incontro e d’intesa. Resa(rio) dei conti o ennesimo capitolo dell’interminabile saga sul Capitolato tecnico?
Discutere in maniera costruttiva degli appalti: questo l’obiettivo dell’incontro promosso da Eurocom ed organizzato nella sua parte scientifica da GSA a Bologna lo scorso 25 novembre. Nella cornice dello Starhotels Excelsior, al cospetto di circa 200 persone, rappresentanti di aziende e associazioni di categoria, si è tenuta la quarta edizione degli Eurocom Events, un momento che nasceva nel 2005 come occasione di confronto tra l’azienda bolognese e il mondo dei produttori e che, anno dopo anno, è diventato un appuntamento di riferimento per l’intera filiera del cleaning.
Un’opportunità di confronto che ha trovato la sua perfetta espressione nel talk show, una formula di confronto equilibrata, snella ed interattiva che non rischia di mai di sfociare nell’autoreferenzialità cui spesso i convegni formali tendono. Un ritmo serrato di discussione scandito da un moderatore d’eccellenza, il Prof. Arch. Silvano Curcio, che ha articolato il dibattito in maniera precisa e puntuale, tirando le fila di ogni intervento e porgendo con maestria la parola all’interlocutore chiamato in causa. A fare gli onori di casa Federico Bechi, Presidente di Eurocom, che ha ringraziato i presenti per la nutrita partecipazione e Eugenio Genise, Managing Director, che ha ricordato la concomitanza dell’evento con il ventesimo anniversario dalla nascita di Eurocom.
Il titolo
È opportuno anche spendere qualche parola per il titolo assegnato all’incontro: Gli appalti di pulizia, servizi integrati, multiservizi, bandi di gara capitolati e richieste d’offerta: non congruità vs qualità dei servizi. «Un titolo lungo ma non ridondante – esordisce Curcio, nel suo discorso introduttivo – che evidenzia chiaramente il graduale ma inesorabile passaggio dagli appalti di pulizia a quelli di multiservizio e global service. Questo significa che la committenza pubblica inizia a preferire terziarizzare i servizi in un’ottica di esternalizzazione integrata». Si parla di servizi molto eterogenei fra loro, che vanno dalla pulizia alla manutenzione passando per il catering, in relazione a cui cambiano anche le somme in gioco nelle gare d’appalto. «Nonostante i non pochi punti di criticità che avremo modo di enucleare in questa sede – prosegue – è bene partire dal dato alfa: secondo una recente ricerca europea, il mercato italiano si colloca niente meno che al terzo posto (dopo Regno Unito e Paesi Bassi) nel mercato del global service, con un fatturato effettivo di 40 mld/€ annui ed un potenziale di 150 mld/€. Tuttavia, un elemento di assoluta criticità sta nell’approccio che le PA hanno nei confronti delle gare d’appalto. Partendo dal presupposto che terziarizzare significa demandare a terzi la gestione di alcune funzioni, bisogna però ricordare che la programmazione ed il controllo sono due mansioni indelegabili». Troppo spesso infatti si riscontra una discrasia tra un adempimento meramente formale alle norme e il perseguimento dell’obiettivo sostanziale di efficacia ed efficienza che una PA dovrebbe perseguire. È in questo quadro che i contraenti privati spesso ravvisano criticità che si annidano nella gestione delle fasi di programmazione e controllo delle PA. «Questo atteggiamento negligente trova probabilmente spiegazione nel fatto che sovente le pubbliche amministrazioni non hanno una precisa coscienza del loro patrimonio immobiliare urbano e ne sottovalutano, di conseguenza, il loro valore effettivo». Tra gli altri motivi di polemica, l’inadeguata ed imprecisa formulazione dei bandi, la relativa incongruità delle basi d’asta, l’ostinata tendenza ad adottare un metro di valutazione basato sul prezzo piuttosto che sull’offerta ed, infine, il ritardo nei pagamenti che condanna le PMI a morire di crediti….piuttosto che di debiti.
Gli ospiti
Per essere sicuri che un dibattito vada subito al cuore della questione è importante saper scegliere il giusto parterre di relatori: da una parte la committenza dall’altra le imprese. A difendere le ragioni della prima sono stati invitati la dott.ssa Anna Fiorenza, Direttore Intecent-Er (Agenzia per l’acquisto di Beni e Servizi dell’Emilia Romagna), il dott. Franco Astorina, Presidente FARE Federazione delle Associazioni Regionali degli Economi e Provveditori della Sanità, il dott. Gianfranco Finzi, presidente ANMDO (Associazione Nazionale Medici delle Direzioni Ospedaliere) ed il dott. Pasqualino Bernabei, responsabile Gestione Tecnica terminali dei servizi Rete Ferroviaria Italiana. A dar voce alle imprese, di contro, Carmelo Romeo, Presidente dell’ONSBSI, l’organismo Nazionale Bilaterale Servizi Intergrati, la dott.ssa Claudia Giuliani, Presidente FISE-Anip. Tra le personalità –diciamo così – super partes si collocano il dott. Andreas Lill, Direttore generale FENI, che rappresenta La Federazione delle associazioni di categoria a livello europeo, e l’avv. Mario Pagliarulo, avvocato amministrativista dello studio Clarizia di Roma.
Un talk show animato
L’obiettivo della discussione è dunque quello di enucleare le iniziative, modelli e/o strumenti che possano essere messi in campo nella fase d’impostazione delle gare d’appalto, per consentire di coniugare congruità legale, equità economica e qualità prestazionale. Facile a dirsi: ma come è la situazione nel mercato?
Nel suo intervento Andreas Lill evidenzia come la committenza spesso non si sforzi neppure di considerare l’offerta ma opti direttamente per il “massimo ribasso” che, tuttavia, non sempre coincide con l’offerta economica più vantaggiosa: «In qualità di Direttore Generale della Federazione internazionale delle imprese di pulizie – commenta – sono a Bruxelles per difendere gli interessi delle imprese. In questi mesi abbiamo lottato innanzitutto per far capire che ci sono offerte indegne di essere presentate, che vanno al di là di ogni ragionevole buon senso e che, per questo, devono essere escluse dai bandi di gara. E tuttavia, quasi l’80% delle imprese in Europa hanno chance solo se presentano un’offerta al massimo ribasso. Questo atteggiamento da parte della committenza porta le imprese a lavorare contro sé stesse e contro i propri interessi: ci sarà sempre, infatti, qualcuno nella condizione di livellare verso il basso, magari scendendo a compromessi sul minimo salariale dei dipendenti pur di guadagnarsi una fetta di mercato. E’ in quest’ottica che abbiamo redatto assieme al sindacato europeo una guida all’offerta economica più vantaggiosa, che chiarisca bene la differenza tra proporre un servizio economicamente vantaggioso ed offrire un prezzo stracciato. Per quanto riguarda la questione del ritardo nei pagamenti, invece, è stato redatto nell’ambito dello Small Business Act, una revisione della direttiva attuale che propone un limite massimo di 30 giorni, a fronte anche dell’eccessiva disparità tra nord e sud Europa, dove i ritardi passano dai 30-45 giorni ai 15-18 mesi. Tuttavia, per rendere tutto più efficace è imprescindibile coniugare le lotte portate avanti dall’associazione in Europa con adeguate misure legislative anche a livello nazionale».
La buona committenza
Tra i buoni esempi di committenza c’è, invece, l’Intercent-ER, la centrale di committenza istituita in Emilia Romagna che, nella sua interessante testimonianza, suggerisce un’idea per risolvere a monte il problema dei bandi: la processualizzazione nella fase di stesura della gara d’appalto.
«Noi di Intercent-ER – spiega la dott.ssa Fiorenza – non vogliamo neppure metterci nella condizione di valutare le offerte al massimo ribasso perché conosciamo il valore della qualità. Ed è proprio nell’ottica di richiamare l’attenzione di imprese che offrano il miglior connubio tra qualità e prezzo che abbiamo scelto di affrontare un percorso preciso, prima di giungere alla formulazione dell’appalto. Innanzitutto, organizziamo un incontro con le PA per stabilire come procedere ed imbastire un piano organico di lavoro; successivamente commissioniamo uno studio sui vari capitolati tecnici di mercato per capire meglio cosa può offrirci il mercato italiano; solo successivamente passiamo ad abbozzare la formulazione del capitolato vero e proprio…per concludere, infine, con un incontro-confronto col mercato (in particolare con i principali fornitori di categoria del settore) per sapere se hanno certificazioni o qualche altro plusvalore di cui bisogna tener conto in sede di valutazione. Solo alla fine di tutto questo iter il bando viene pubblicato».
E come non manca di stigmatizzare Curcio nel suo laconico commento, si tratta di una best practice molto interessante perché pretende non solo di essere rigorosa nella formulazione del capitolato ma sceglie il confronto con il mercato, non mancando di comprendere che al di là dei “tecnicismi e dei formalismi da Codice”…il mercato fuori è reale. E non si può non tenerne conto.
La differenza tra predicare e razzolare
Meno diplomatico l’intervento di Franco Astorina che, pur ammettendo una certa carenza culturale nelle PA, ne ravvisa anche tra imprese che si proclamano vittime di una situazione da cui poi, al momento opportuno, sanno trarre il giusto vantaggio. «Capita spesso che le imprese si lamentino a gran voce della non congruità della gara d’appalto e finiscano sistematicamente per accordare il 20% o 30 % di sconto per ottenere l’aggiudicazione. Se si vuole cambiare la situazione è indispensabile abbracciare coerentemente un percorso di principi condivisi. Ad ogni modo anche la committenza, soprattutto quella sanitaria pubblica, si adopera da anni per mettere in evidenza la necessità di stigmatizzare un iter di processualizzazione e pre-consultazione prima di pubblicare un bando di gara». Per approfondimenti vedere leggere intervento del dott. Finzi nel box
ONSBI: bilateralmente, tra datori e lavoratori
La parola passa quindi al dott. Carmelo Romeo, che rappresenta la voce delle imprese, o meglio dei suoi lavoratori. «Inizio con lo spendere due parole di inquadramento sull’ONBSI (organismo nazionale bilaterale servizi integrati) che rappresenta e tutela gli interessi dei datori di lavoro e dei lavoratori: e che funziona con un sovvenzionamento di 50 centesimi /mese da parte dei lavoratori e 50 cent da parte delle imprese: sono più di 300 le imprese che versano per circa 100.000 lavoratori del settore. La nostra mission è quella di affrontare il mercato, le regole in un’ottica di monitoraggio continuo. Ciò che si può dire è che, al di là delle contraddizioni insite all’interno del Codice degli appalti, il settore sia riuscito a costruire un quadro di regole buone, dove tuttavia manca ancora l’elemento essenziale. Oggi abbiamo di fronte il committente pubblico che, pagando “alle calende greche”, tiene di fatto sotto scacco il mondo delle imprese del settore che rischia di soccombere sotto il peso dei crediti. In questo quadro è necessario avanzare un’ulteriore riflessione: come viene misurata la responsabilità delle pubbliche amministrazioni rispetto a quegli interventi che disattendono le norme legislative? Le PA dovrebbero infatti esercitare una funzione di programmazione dei lavori e controllo del risultato: ma è paradossale affidare il controllo alla stessa committenza che lo ha commissionato. Per questo noi abbiamo formulato, unitamente all’impegno delle imprese e dei datori di lavoro, una legge che stabilisce quando la gara è anomala e va annullata. Sarebbe naturalmente auspicabile che la best practice bolognese illustrata dalla dott.ssa Fiorenza si diffondesse capillarmente su tutto il territorio italiano, per arrivare ad un mondo di servizi in cui le PA si confrontano coi soggetti che stanno sul mercato, in un ottica di condivisione e compartecipazione alla qualità del servizio».
Stazioni di qualità
Tra i settori chiave del trasporto pubblico, sempre sotto l’occhio del ciclone in materia di pulizia e qualità, prende a questo punto la parola l’Ing. Bernabei, che illustra i punti di criticità che affronta la committenza delle ferrovie in tema di gestione delle pulizie.
«Come Dirigente di Rete Ferroviaria Italiana mi occupo della gestione delle stazioni da parte dell’asset fisso. Ogni anno, noi spendiamo per le pulizie circa 80 milioni di euro e i nostri appalti prevedono le pulizie e mantenimento del decoro, associando dunque alle pulizie una piccola attività di manutenzione. L’esperienza finora accumulata nelle 2.180 stazioni circa gestite direttamente (e le 13 e 103 tramite due società di gestione costituite in ambito FS) è tutto sommato buona. Tuttavia buono non è abbastanza. A monte c’è anche un problema di scarso riguardo da parte dell’utenza, che usufruisce di un servizio senza la giusta cautela. Tuttavia ha ragione il Prof. Curcio quando esorta la committenza a svolgere con serietà la funzione di programmazione e controllo, due obblighi importanti, cui noi dobbiamo adempire affinché talune imprese non facciano bello e cattivo tempo. Credo di poter affermare che un punto si svolta nell’ambito delle pulizie delle stazioni sia stato raggiunto in sede degli ultimi due rinnovi contrattuali, il primo nel 2002 ed il secondo nel 2006, dove abbiamo puntato molto sulla qualità. Un primo passo per risolvere il problema della gestione delle pulizie è stato quello di fare dei contratti per società: oggi chi pulisce le stazioni è assunto da noi, chi pulisce le vetture da Trenitalia e così via. Tuttavia, i contratti siglati nel 2002 non erano ancora soddisfacenti perché i contratti erano al massimo ribasso. Nel secondo rinnovo, avvenuto tra 2005 /2006 abbiamo optato per una gara ad offerta economicamente più vantaggiosa, e i risultati non si sono fatti attendere. Dai dati a nostra disposizione, emerge che nel corso del 2009 abbiamo acquisito molti punti nella customer satisfaction. Il cliente valuta i nostri servizi 8 punti rispetto ai 5 del 2002».
Annullamento: mission impossibile?
Due parole di chiarimento sulla funzione dell’Autorità di Vigilanza le spende l’avvocato Pagliarulo, libero professionista non appartenente all’ente ma esperto in materia di appalti: «Oggi l’Autorità ha più che altro una funzione di moral suasion nel confronti delle imprese e degli enti e funge da stanza di compensazione a fronte di vertenze che potrebbero cominciare. Attraverso una procedura piuttosto articolata è possibile richiedere un parere preventivo, che tuttavia non è vincolante. È importante però sottolineare che l’Autorità ha esteso da poco le proprie funzioni, svolgendo ora anche un servizio di ispezione: non si occupa, dunque, più solo della fase che precede la gara ma è interpellabile per tutta la durata del contratto. Bisogna quindi sottolineare che non si tratta di non avere strumenti a disposizione per farsi sentire ma conoscere e saper utilizzare tali strumenti, non di rado parecchio complessi ed articolati nella loro struttura.
Ciò premesso – prosegue – due sono gli aspetti che preoccupano le imprese: da una parte l’eccessivo formalismo, che è un’altra tematica sensibile però spesso non ricopre tutta questa rilevanza all’interno di un’aula giudiziaria.
D’altro canto anche le committenze hanno diritto ad avere a che fare con soggetti affidabili: ed è proprio in virtù di questa considerazione che una recentissima sentenza di stato ha messo in discussione il DPR 445 che consente l’autocertificazione alle imprese, sancendo l’assoluta legittimità di un bando a richiedere documentazione effettiva per poter essere ammesso alla gara.
Sul fronte delle imprese, invece, preme molto la questione della non congruità: è interessante vedere che si è passati dal concetto di offerta anomala a quello di gara anomala. In questo senso, l’orientamento culturale che fino a poco tempo fa mirava a temporeggiare il più possibile in materia di ricorsi, negli ultimi dieci anni ha iniziato un processo di miglioramento. Tuttavia, l’annullamento non è così facile da raggiungere, soprattutto nel settore dei servizi dove, come riferimento esistono solo le tabelle ministeriali e i contratti collettivi. Gli annullamenti che si sono riusciti ad ottenere sono infatti pochissimi dacché gli unici casi in cui si riesce ad ottenere l’annullamento è quando la clausola risultava talmente vincolante da dover costringere l’operatore economico a disapplicare il contratto collettivo pertinente o a non pagare gli oneri previdenziali».
Conclusioni
Al di là dunque delle rispettive posizioni, un proficuo confronto tra le parti: una splendida giornata che ha arricchito, col suo portato di concretezza, sia il pubblico che gli stessi relatori. Onore al merito di Eurocom dunque, ospite discreto che ha provveduto ad un’organizzazione pressoché perfetta senza voler mai apparire protagonista pur avendone, in qualità di “padrone di casa”, tutti i diritti. A conclusione della mattinata, la proposta di Finzi e Astorina di realizzare un tavolo di lavoro cui far partecipare quei soggetti istituzionali che hanno titolo per condividere un percorso volto al miglioramento delle gare d’appalto e dei loro capitolati nell’interesse della PA e del comparto dei fornitori di servizi, è stata accolta positivamente sia dai rappresentanti delle associazioni che dalle committenze presenti. La nostra speranza è che ciò avvenga nei fatti.
Chiara Bucci
